习近平指出，要“把权力关进制度的笼子里”。何为“制度的笼子”呢，就是党内法规和国家法律。这其中，首先是党内法规的“制度笼子”，因为中国共产党是执政党，现任各级党政机构的“一把手”和主要领导成员，绝大多数都是中共党员，所以要运用并且要善于运用党内法规的“制度笼子”，才能管好权力，特别是管好“一把手”的权力。管好“一把手”的权力，应主要依靠如下三个党内法规。

一、运用民主集中制，让 “一把手”权力得到规范

《党章》对民主集中制作出了明确规定，“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，是党的根本组织原则。民主集中制要求“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”这些规定说明，党委的权力绝不是一个人的权力，“一把手”的权力必须置于集体领导之下，其决策权、执行权都要根据党委的集体决定和分工才能行使，这就很好的规范了“一把手”的权力，有效地防止了“一把手”的权力被滥用。

但是，当前民主集中制对于管好“一把手”权力，发挥的作用还不够。主要是民主集中制的原则没有被正确地理解，在执行中出现了偏差。民主集中制对于权力的科学运行，必须实行两条重要的工作原则：一是实行集体领导，就是凡属于重大问题必须集体讨论、研究、决定，这是决策权的问题。决策权不能归于某个人，书记和委员是平等的，对决策的决定进行表决时一人一票，必须实行少数服从多数，这就防范了“一把手”个人或少数人可以拍板做决定。二是实行分工负责，就是经过决策定了要做的事情后，必须有专人去承担、负责，这是执行权的问题。与决策权不同的是，执行权可以归于个人，而且应该归于个人。列宁曾经指出，民主集中制是一个好制度，但如果只有集体领导而没有分工负责，那就会成为最坏的制度，出现最糟糕的情况。因此，在实行分工负责之后，应该要求和实施责任制，凡是在执行过程中出问题的，任务没有完成的，作为负责人的“一把手”或某个人，就要负起全部的责任。

现在，民主集中制没有很好管住“一把手”权力就在于，首先，该集体决策的时候，没有具体讨论、研究，“一把手”或少数人可以随意拍板定案，集体领导沦为“一把手”或少数人领导。为此，党的十八届四中全会《决定》指出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。强调了民主集中制的铁律，只有经集体讨论，才能对重大问题做出决策。

其次，在分工负责的时候，没有给分工负责的领导者以真正的职权，权力还是牢牢地攥在“一把手”的手中。现在，各级党政领导班子和成员虽然也有一定的分工，每个领导成员也有分管的一块，但可以说都没有真正的实权，最终还要请示“一把手”，实际上这个分工不过是名义上的。可是，到了出问题的时候，因为是你分管的，又要让你负责任，对你进行问责，所以，副职普遍感到很憋屈，实际上是为“一把手”而代责受过。那么，现在为什么会产生“一把手”不被问责，而由副职代责的悖谬情况呢?只能说明在我们现有的这个权力体制下，一些地方的“一把手”太过于强势了，本来是他的责任，但他可以找到“替罪羊”，让别人为他“背黑锅”。对此，十八届四中全会《决定》指出，要“全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制”。真正执行民主集中制，就可以分清谁是行使执行权的负责人，出了问题，就可以把责任落实到真正负责人的头上。

二、运用党务公开制度，让“一把手”权力透明运行

2004年9月党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”这是中国共产党在重要文献中第一次提出建立“党务公开”制度。随后，党的十七大修订的《中国共产党章程》作出规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”2010年10月8日中共中央办公厅印发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》(以下简称《党务公开意见》)，更具体地落实了党务公开的工作事宜。

《党务公开意见》十分重要，它对党务公开内容的规定主要包括：党组织决议、决定及执行情况。执行中央方针政策，上级党组织决议、决定和工作部署等情况；本地区本部门本单位重要决策及执行，任期工作目标、阶段性工作部署、工作任务及落实等情况；党的思想建设情况。本级党组织开展思想政治工作、理论学习计划及落实、党员干部教育培训计划及落实等情况；党的组织管理情况。本级党组织的设置、主要职责、机构调整、换届选举，党员发展、民主评议、创先争优，党费收缴、管理和使用，党务工作经费管理和使用，党员权利保障等情况；领导班子建设情况。领导班子职责分工、议事规则和决策程序，执行民主集中制，召开民主生活会，年度考核评价等情况；干部选任和管理情况。干部选拔任用、轮岗交流、考核奖惩，干部监督制度及执行等情况；联系和服务党员、群众情况。听取、反映和采纳党员、群众意见和建议，帮助党员、群众解决生产生活实际困难，接待来信来访、排查化解矛盾纠纷，办理涉及党员、群众切身利益重要事项等情况；党风廉政建设情况。执行廉洁自律规定、落实党内监督制度、推进惩治和预防腐败体系建设、落实党风廉政建设责任制、处理违纪党员等情况。显而易见，按照《党务公开意见》的这些规定，“一把手”和班子其他领导人员的权力，将处于彻底公开透明运行的状态。

当然，运用党务公开制度，让“一把手”权力透明运行，目前需要加大党务公开制度规定的执行力度。这几年，各级党组织陆续开展了党务公开的工作，总的情况是好的，但也存在不少问题和不足。主要在于，党务公开是该公开的全部公开了，还是留有死角、仍然保留一些未公开的党务；党务公开究竟真的按照制度规定规范地运作了，还是做一些表面文章，绕过了一些关键的环节；党务公开的效果如何判断，是由党委班子和领导本人说了算，还是应该进行全面的、科学的考核评价，要不要由专门机构做出独立的调查评议。还要看到，对党务公开应该怎样认识，应该做到怎样的程度，现在全党尚未作出明确的要求，事实上全凭有关的党组织和领导者的自我理解，自我约束，既可以这样做，也可以那样做，各取所需，各持所为，且感觉良好，情绪亢奋，颇有大功告成的意味。此外，有的一些党组织和领导者还对《党务公开意见》抱着观望态度，不被催促着进行党务公开就不主动公开，更乐意于按原有的党务既定运行方式办事。

要解决党务公开执行中存在的上述问题以及对党务公开持回避的心态，就必须深化党的制度建设改革。一是做到列出党务公开的“项目清单”，毋庸置疑，党有党的自身秘密，该保密的要保密，党务也不可能全部公开，这就需要划定党务公开和保密的界线，应基于“公开是原则，保密是特例”的要求，把必须公开的党务，列出一个清晰的“项目清单”来。二是做到规范党务公开的程序规则，党务公开不能走过场，图个形式上的热闹，而要严格按照规定的程序步骤进行。三是做到“一把手”权力的运行成为党务公开的重点和表率， 使“一把手”本人成为党务公开的积极倡导者和执行者，党务公开就能够更为顺畅、更为有效。

三、运用党内监督条例，让 “一把手”权力受到制约

党内监督，是我们党科学执政、民主执政和依法执政的根本保障。“一把手”的权力不但要科学的、公开的运行，即按照民主集中制的规范和党务公开制度的规定进行，而且要受到严密的监督制约。在对“一把手”的权力进行监督制约方面，2004年制定的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例》），发挥着重要的作用。

《党内监督条例》规定，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”。由此可见，开展党内监督实质上是制约“一把手”和主要领导干部权力的工程，即权力制约工程。《党内监督条例》对党内监督的重点内容是：遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况；遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况；贯彻执行民主集中制的情况；保障党员权利的情况；在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。《党内监督条例》还规定，党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。这些表明，我们党无论是在党内还是在党外，都是一个愿意在各方面接受监督的、对党员和人民高度负责任的政党，“一把手”的权力更是如此。

由于搞好党内监督，既是我们党的一项长期的、重大的战略任务，又是当前深化党的制度建设改革的较为明显的一个薄弱环节，对此，必须全面强化党内监督。虽然《党内监督条例》集中了全党的智慧，很好地阐述了党内监督的地位、作用、意义以及制定了基本的制度，是一部系统、全面的专门法规。然而，我们依然感到开展党内监督远非一件易事，亟待加强和改进。主要的问题在于，这些制度都还是比较的宏观、抽象，如果真正使其能够得到贯彻落实，尚需要以一系列的具体措施规定给予支持。例如，为了有效地实施对“一把手”权力进行监督制约和责任追究，必须首先明确几个重要的前提条件：“一把手”权力运行的哪些不当行为可以被认定应进入监督制约和责任追究的范围，启动和进行责任追究的的具体程序是什么，具体负责责任追究工作的是何机构、人员，责任追究的裁定结果怎样才算是有效的，等等。如果这些问题没有弄清楚，对“一把手”权力进行监督制约和责任追究，事实上就没有达到实用的阶段。简而言之，要把这些大的制度的原则规定具体细化，才能真正可以使之运转起来。

（作者为国家行政学院教授、博导）

载《党内法规研究》2015年第3期