风险叠加误区频现 城市安全“地平线”怎么守？
发布时间：2018-01-09 14:47

记者 韩苏原 摄

　　风险叠加 误区频现 城市安全地平线怎么守

　　编者按：随着经济发展、城市扩张进入快车道，人口数量、流动速度不断增长，城市风险也在不断酝酿、发酵。去年以来，国内相继发生几起重大公共安全事故，反映出城市风险管理与城市经济发展水平不匹配的现状。

　　城市风险往往因缺乏风险意识而起，一个小小的导火索就可能引发巨大人员伤亡，让城市成为“不安全岛屿”。如何让风险意识、防控理念深植于人心，是我们不能回避的课题。

　　传统和非传统风险叠加

　　半月谈记者 有之炘 陆文军 李鲲 卢国强

　　城市是一个复杂的机体，一个巨大的社会运行系统。当下，我们面临着比以往更多、更复杂、影响更大的威胁，“城市问题”逐渐发酵，演变为“城市风险”。近年来，随着城市化进程加速，城市步入了风险管理阶段。

　　城市化进程加速度

　　改革开放以来，我国用40年时间完成了西方发达国家一二百年的城市化进程。城市化作为现代化的必经之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。

　　十八大以来，我国城市规模不断扩大，城镇化水平持续提高。国家统计局的数据显示，截至2016年，我国城市数量已达到657个。其中，直辖市4个，副省级城市15个，地级市278个，县级市360个。同期，我国市辖区户籍人口超过100万的城市已经到了147个。城镇常住人口为79298万人，乡村常住人口为58973万人，城镇常住人口比重为57.35%。与2012年相比，常住人口城镇化率提高了4.78%，年均提高1.2%，城镇常住人口增加8116万人，年均增加2029万人。

　　在当前城镇化快速发展的大背景下，人口快速向城市集聚，大型、特大型城市的数量不断增加，城市群、都市圈正加速形成。

　　国家统计局数据显示，2015年，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的国土面积集聚了全国23%的人口，创造了39.4%的国内生产总值，成为带动我国经济增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。

　　一座城市的“1”和“0”

　　20年来我国百万人口城市数量翻了一倍，不断涌现的城市已经或者正在成为一个个庞杂的运行系统。随着城市不断扩张、人口不断增长，安全威胁也在不断加剧。

　　去冬以来，一系列安全事故令人触目惊心：12月广东珠海凤凰山突发大火；同月天津市河西区友谊路与平江道交口的城市大厦38层发生火灾，10人因此死亡；而就在两起火灾前不久，北京大兴区西红门镇一场导致19人丧生的大火，至今还“烧”疼着全国人民的心。

　　前些年的天津港“8·12”爆炸事故、深圳“12·20”滑坡灾害事故、上海“12·31”外滩踩踏事故至今历历在目。党的十九大报告指出，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。

　　“安全”成为新时代人民美好生活的基础指标之一，具有重要意义。中共中央政治局委员、上海市委书记李强认为，安全是“1”，其他工作是“0”，没有安全，后面的“0”再多也无用。

　　风险管理已经成为我国未来城市管理的重中之重。安全风险管控，是守住生命红线、遏制各类事故发生的需要，是保和平、促发展的需要，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的需要。

　　城市的传统和非传统风险叠加

　　民乃城之本，让人民群众在城市生活得更安全、更方便、更舒心，是城市运行的重要标尺。在人民的各种需求中，安全无疑是第一位的。

　　在同济大学城市风险管理研究院院长孙建平看来，城市风险的归类方式纷繁复杂，其中既包括传统的风险，也包括非传统风险。大致可以梳理成以下几类：

　　一是自然环境类风险，也称不可抗力的灾害性风险，包括地震、台风、暴雨等。此类风险往往暴露出城市的脆弱性，这些自然灾害有时还会衍生出大量的次生灾害。我国的自然灾害种类多，发生频率高，且灾情重、危害性大。若城市人口密度高、建筑物密集、产业活动频繁，自然灾害侵扰会增大城市安全风险，考验政府应对能力，如2008年的汶川大地震及2012年的北京特大暴雨灾害。

　　二是基础设施运行风险。此类风险包含内容广泛，如各种交通运输方式的安全问题、不同运输方式之间的冲突，高楼建筑、工业园区、特定区位的安全隐患，航道内事故引发的港口功能瘫痪等。

　　三是公共安全风险，包括人群聚集的大型活动、传染性疾病和食品安全等。以上海地铁为例，目前上海轨道交通总里程已达617公里，日均客流达到千万已成为常态。除了人潮涌动的地铁，F1、车展、网球大师杯等大型活动、赛事也是大城市所面临的挑战，瞬间散场形成的大客流，无疑对安全构成了压力。

　　四是城市社会风险，主要是群体性事件、恐怖主义袭击等活动。深圳飞瑞斯科技公司是一家专注于人脸识别、智能视频分析及物联网安防应用系统的公司，公司首席执行长董事袁琮炜向半月谈记者表示，面对此类非传统城市安全风险，传统的城市管理方式已经不能满足管理者的需求，需要创新技术手段进行管控。

　　还有一类风险是伴随着新业态、新产业、新技术不断出现的，给城市带来了更复杂的安全隐患。例如无人驾驶，随着业态不断更新，原有的政策和法规难以适用，如果发生事故，责任如何确定，需要城市管理者做好预案。另外，如火如荼的“共享经济”也面临着一系列不可预知的风险，近期倒闭的小鸣单车因其相关负责人称用户押金无法退还，在社会上引发了广泛关注。

　　城市安全是全球共同面临的问题

　　放眼国外，城市安全的“痛点”和“短板”同样不少。

　　据韩联社报道，2017年12月21日下午，韩国庆尚北道堤川市下所洞一栋8层建筑突发大火，造成20余人死亡，数人受伤；同年6月14日，伦敦西部一栋24层公寓大楼发生的大火，造成数十人死伤；同年5月12日，名为“Wanna Cry”的勒索病毒攻击席卷全球网络，大量信息系统因此瘫痪……

　　无论国内外，随着人口大量流动、人口产业高度集聚、高层建筑和重要设施高度密集、轨道交通承载量超负荷以及极端天气引发的自然灾害、技术创新中的不确定性等因素，城市风险具有密集性、流动性、区域性、并发性等多重特征。

　　与此同时，各种风险提前预判与科学管控能力不足，依然是当前许多城市的通病。城市风险研究水平、安全防控措施能力等诸多方面的发展，明显滞后于城市经济社会发展水平，两者之间不匹配、不平衡，导致了一些重大事故发生，造成了生命财产的损失。

　　城市安全管理存在“三大误区”

　　半月谈记者 有之炘 陆文军 李鲲 卢国强

　　“头上没抛落物，脚下井有盖，行路起居不用提心吊胆”，有中学生在网上这样寄望自己生活的城市，这也是百姓内心质朴的心愿。然而，当前我国城市公共安全管理的重点还停留在“发生事故如何应急管理”上，管理思路还存在着“没有事故就是安全”的片面认识，在风险评估、风险防控等方面还有不少误区。

　　误区之一：麻痹大意的“青蛙效应”

　　公共安全是每个公民最直接的利益所在，涉及生命、健康、财产等，是最重要的民生。

　　每个人都应该成为公共安全的责任者，但现实中，并非所有人都能从“第一位”的高度来认识安全工作的重要性——有些人认为安全事故永远不会与自己有关；有些人虽然知道安全事故并非远在天边、事不关己，但始终抱着侥幸心理，认为这种“倒霉事”不会落到自己头上，因此放松了警惕，麻痹大意。

　　2017年12月1日凌晨4时，天津河西区一大厦38层发生火灾，造成10人死亡、5人受伤。事故初步调查结果显示，起火物质为堆放在电梯间内的杂物和废弃装修材料，且该大厦施工现场存在擅自放空消防水箱导致其未能发挥作用、工人违规住宿等问题。

　　建筑物的消防设施失灵并非个案，公安部消防局2017年7月发布的数据显示，全国23.5万幢高层住宅建筑中，未设置自动消防设施的占到46.2%，而设有自动消防设施的高层建筑，其平均完好率也不足50%。

　　天津市有关负责人表示，此前天津市委、市政府组织开展了大力度的安全隐患排查整治工作，但仍发生了此次火灾事故。这充分暴露出在安全生产、城市管理等方面依然存在突出隐患和问题。

　　长期惯性思维、风险意识不足导致的“青蛙效应”，是我国城市公共安全的一大误区。上海国际航运中心专家委员会主任委员徐祖远表示，所谓“人无远虑，必有近忧”，首先要从习惯“亡羊补牢”转向自觉“未雨绸缪”，在当前的复杂环境下，不能存有任何侥幸心理，凡事都需重视潜在的问题，预估可能的隐患，做好最坏的打算，争取最好的结果。政府财政投入应更多考虑“未雨绸缪”的工作，并作出制度性安排。

　　同济大学城市风险管理研究院常务副院长刘军认为，具体事件不能预测，风险则是可以辨识的，需要通过各种形式，多鼓励社会组织、基层社区和市民群众对风险防控自发自觉地参与，加强对社会各界的城市风险意识教育。

　　误区之二：连“摸清家底”都没做到

　　与发达国家相比，我国在城市风险管理上存在明显差距，不仅缺乏管理的理论与方法，而且在识别城市风险产生原因、辨析城市风险形成条件、制定应对城市风险对策等方面，亟须建立一套完善的机制。

　　北京大兴造成19人死亡的“11·18”火灾发生后，北京进行了为期40天的安全隐患大排查，在北京市安委会负责人看来，排查行动发现的隐患可谓“触目惊心”。截至目前，累计排查上账的安全隐患多达2万多处。

　　有企业用大量的易燃材料改建或扩建员工宿舍，薄薄的墙板一点就着，万一有点火星，就可能让整栋楼付之一炬；有的工厂几百人住在一间狭小的厂房里，私拉的电线密得像蜘蛛网；有些村民占着村里的疏散通道盖房出租，万一出事消防车都进不了村；有些快递收发点里快递件摞得有两层楼高，插座一用就冒火星，而不少快递员就住在里面……一旦发生火灾，就可能造成群死群伤。

　　住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉认为，有的管理部门连“摸清家底”都没做到。若一个城市连有多少流动人口、这些人在哪里活动和做什么都不了解的话，一旦危险事件发生，应急预案很难发挥作用。

　　美国著名安全工程师海因里希曾于1941年提出了300∶29∶1法则，即当一个企业有300起隐患或违章，必然要发生29起轻伤事故或故障，另外还有一起重伤、死亡事故。城市运行中出现的风险并非不可预测，在一定程度上是有科学规律可循的。随着科技大踏步发展，人们可以利用大数据等研究海因里希法则，从实践中总结经验，从而逐步产生更具科学性和实用性的“中国方法”，为中国城市拉开“安全网”。

　　误区之三：风险管理“各扫门前雪”

　　城市风险具有系统性、复杂性、突发性、连锁性等特点，风险防控需要跨系统、跨行业、跨部门的专业合作与统筹协调。

　　翟宝辉认为，各个部门负责管理的是城市发展中的一部分工作，从行政管理上看，分段管理没有问题，但城市是整体运转的，部门与部门之间职责的重叠部分或者空白地带最容易成为隐患点。

　　“2004年，某地一些工人将湖底淤泥挖出后堆积晾晒，结果土堆滑坡，把加油站的墙推倒了，把油箱撞了一个洞，油流到一个施工现场，施工中的火星把油点燃，引发了加油站爆炸，引燃了1公里以外的火车，而当时火车上满载着花炮，进而引爆了一个危险品仓库，最终10公里范围内的生产和生活都受到了影响。”翟宝辉说。

　　这是一起连环安全事故，监管涉及市政、铁路、安监等各个部门的很多环节，但凡哪个环节之前监管力度够大，可能都会阻止后面灾害的发生。这虽然是一个比较特殊的事件，但其中反映出的问题很值得反思。

　　比如，危险品的存储运输，既涉及产业政策，又涉及土地规划，既关系到安全生产，也关系到交通管理，各个管控部门环环相扣，才能排除安全隐患；又比如，部分公共安全基础设施设防标准偏低，各行业风险监测管理标准不统一不规范，增加了城市安全管理的难度。

　　同济大学城市风险管理研究院院长孙建平认为，相较于国际经验，我国城市的风险管理过度依赖政府，社区、社会组织以及市民等社会力量参与城市公共安全风险管理能力还不够强，积极性还不够高。各自为政、条块分割等碎片化问题，也直接影响了城市安全管理的效率和能力。

浙江小学生开展新学期“安全教育第一课”徐昱 摄

　　仰望城市“天际线”，守住安全“地平线”

　　半月谈记者 有之炘 陆文军 李鲲 卢国强

　　靓丽的“天际线”代表着城市形象，安全的“地平线”则是城市基石。眼下，我国城市风险管理必须实现三大跨越——从“亡羊补牢”转向“未雨绸缪”；从“事后应急”转向“事前防控”；从“大包大揽”转向“社会共治”。

　　安居乐业须居安思危

　　回顾近年来国内城市发生的各种重大事故、重大风险，背后都存在某些共性因素：即风险防范意识不强，对风险点的管控能力不足，缺乏长期治理的恒心，缺少久久为功的决心。

　　城市人口高度密集、高速流动，事故风险隐患无处不在。在安全运行风险剧增的背景下，有必要全面构筑具有前瞻性的城市风险管理体系，才能对可能发生的各种风险做到心中有数，把风险化解在源头，降低各类突发事件发生的概率，提高城市安全水平。

　　构建风险管理体系的首要条件是树立居安思危的风险意识。“城市风险客观存在、具有不确定性，但除了自然灾害等不可避免的因素外，几乎所有的风险都是可预防且可控制的，关键在于是否有足够的风险意识。”同济大学城市风险管理研究院院长孙建平表示，“若想安居乐业必须居安思危，城市运行中最大的风险，就是意识不到风险。”

　　首先，相关管理部门要提高风险意识，加强风险管理理论普及，把工作重心从“事后应急”转向“事前预警、事中防控”，树立底线思维；其次，要加强社会风险管理的宣传和对公众安全风险知识的科普力度，在全社会形成共识。

　　建立完整的预警系统至关重要。这其中既包括覆盖各领域的综合预警平台，即规划、识别、分析、应对、监测和控制的全生命周期风险评估系统，形成城市运行风险预警指数实时发布机制；也包括跨行业、跨部门、跨职能的“互联网+”风险管理大平台，并以平台为核心引导相关职能部门和运营企业进行常态化风险管理。

　　半月谈记者采访发现，如今更多信息化、高科技手段运用到了城市风险预警系统中来。上海市公安局指挥中心副主任曹军介绍，通过腾讯的LBS系统(地理位置服务热力图)配合通讯运营商的基站数据，民警的视线可以从点提升到面，看到整个区域的人流动态，还可以对接下来5到10分钟的人流数据进行预测，为现场实施安全决策提出科学的依据；风险地图可以展示灾害风险评估结果，通过图像标识把风险、灾害、救助等信息反映在地图上，把灾害风险视觉化、形象化，从而提高公众安全意识。

　　城市发展需要高瞻远瞩的“规划师”，客观冷静、精确找出城市安全漏洞的“化验师”，还需要人人有勇气去做城市风险的“监督师”，这些构成了城市安全的“地平线”。

　　要“工具箱”也要“保险箱”

　　去年6月在英国伦敦格伦费尔公寓发生的火灾，虽然6分钟后第一辆消防车就赶到了现场，有200多名消防员参加灭火，但大火还是迅速吞噬了大楼，造成至少70人死亡。

　　这引发了一个值得思考的问题：为什么在伦敦这个社会管理水平和科技水平先进的城市，面对这场大火还是显得如此无助无奈？到底是什么原因导致了这个结果？对我国城市风险管理有何启示？

　　安邦咨询首席研究员陈功分析认为，伦敦公寓火灾既有规划、建筑材料、消防、应急等方面的问题，也有政府治理能力欠缺的原因。城市风险的特点，决定了风险防控需要各部门的专业合作与统筹协调。

　　孙建平认为，鉴于城市风险系统性、复杂性、突发性、连锁性的特点，在城市风险防控工作中，政府既要有一套通过各种行政手段、管理机制组合应用解决问题的“工具箱”，又要有一套完整的机制，作为安全的“保险箱”。“目前来看，我国城市的风险管控机制尚不完善，‘保险箱’还不保险，风险管理工作存在碎片化、系统性和协调性不足的问题，直接影响了城市安全管理的效率和能力。”

　　当前中国城市新经济增长点层出不穷，但是与新经济相匹配的风险防控理念、技术、标准都非常缺乏。如果新产业、新业态的蓬勃兴起是经济加速发展的“助推器”，那么适应时代发展的风险管理技术体系和标准体系就是城市安全运行的“阻尼器”，二者相辅相成，缺一不可。

　　风险管理不能政府唱“独角戏”

　　好的机制可以有效调动整合资源，提升工作效率。若机制不健全，风险来临人们便会手足无措。事实上，仅靠政府无法完全满足风险管理需求，还需要引入市场化管理手段。

　　业内人士建议，城市风险管理需要政府部门统一规划、引导支持，但绝不能由政府唱“独角戏”，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会组织、基层社区和市民群众充分参与。

　　上海有一家名叫“音速”的青年志愿服务中心，是上海第一支民间应急支援队。理事长严洪所带领的团队经常深入社区、学校、商务楼宇、大型园区等场所开展消防综合演练，让市民亲身感受火灾现场，学会火场逃生、火灾扑救、应急救助基本知识，得到市民高度认可。

　　严洪表示：“通过消防演练、安全体验营，可以让体验者掌握必备的安全常识，帮助企业或社区排查安全隐患及风险。我们主动发现小问题，向有关部门提出解决建议，就可以避免大问题的发生。”他说，发达国家十分重视志愿者在应急力量中的作用，不少居民参加过应急培训项目，通过考核并进入社区的专业急救人才库，一旦社区有灾情出现，志愿者可以迅速发挥作用，这样的做法值得借鉴。期待建立更有效的激励机制，激发民间治理力量。

　　住房和城乡建设部政策研究中心研究员翟宝辉说，各个职能部门应了解清楚自己管辖范围内可能存在哪些安全隐患，在此基础上建立统一协调机制。现在很多城市都建立了城市综合管理委员会，由一把手牵头，把辖区内所涉部门，包括铁路站点等机构都纳入进来，联动工作，这是一种很好的措施。

　　相关人士认为，引入市场保险机制，通过保险费率的杠杆作用，可以倒逼高层建筑管理者更好地落实消防安全管理责任。凭借保险业的风险管理技术和资金，能在一定程度上促进整改风险隐患，为灾后恢复提供经济补偿，转变政府“大包大揽”“全面兜底”的传统管理模式。

　　相关链接：

　　两办出台意见促进城市安全发展体系建设

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于推进城市安全发展的意见》，要求促进建立以安全生产为基础的综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系，全面提高城市安全保障水平。

　　据国家安全生产监督管理总局有关负责人介绍，根据意见，到2020年，将建成一批与全面建成小康社会目标相适应的安全发展示范城市；到2035年，将建成与基本实现社会主义现代化相适应的安全发展城市；持续推进形成系统性、现代化的城市安全保障体系，加快建成以中心城区为基础，带动周边、辐射县乡、惠及民生的安全发展型城市。

　　这位负责人表示，要严密细致制定城市经济社会发展总体规划及城市规划、城市综合防灾减灾规划等专项规划，居民生活区、商业区、经济技术开发区、工业园区、港区以及其他功能区的空间布局要以安全为前提；加强城市棚户区、城中村和危房改造过程中的安全监督管理，严格治理城市建成区违法建设；完善高危行业企业退城入园、搬迁改造和退出转产扶持奖励政策。

　　这位负责人指出，要建立城市安全风险信息管理平台，建立大客流监测预警和应急管控处置机制；加强广告牌、灯箱和楼房外墙附着物管理，严防倒塌和坠落事故；加强老旧城区火灾隐患排查，推行高层建筑消防安全经理人或楼长制度，建立自我管理机制。

　　这位负责人要求，要全面落实城市各级党委和政府对本地区安全生产工作的领导责任、党政主要负责人第一责任人的责任，加强负有安全生产监督管理职责部门之间的工作衔接；充分运用移动执法终端、电子案卷等手段提高执法效能，完善执法人员岗位责任制和考核机制。

　　这位负责人强调，要将生产经营过程中极易导致生产安全事故的违法行为纳入安全生产领域严重失信联合惩戒“黑名单”管理，完善城市社区安全网格化工作体系；同时国务院安全生产委员会将负责制定安全发展示范城市评价与管理办法，拟定命名或撤销命名“国家安全发展示范城市”名单。(记者 叶昊鸣)