《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（以下简称《意见》）凸显了以保护人民群众合法权益为核心，以防范系统性区域性金融风险为目标，以建立和完善标本兼治的长效机制为举措。

　　一、以“依法治理”为理念

　　《意见》充分体现了对非法集资“依法治理”的理念。《意见》对防范和处置非法集资的“依法治理”体现了两个层次：一是治理非法集资要普遍服从已成立的法律。二是制定良法。第一层次是充分发挥法律的秩序（安全）价值，治理的目标是通过维护社会秩序的稳定来保护人民群众合法权益，法律的重要价值之一是维护秩序（安全），这是法律持续性的制度安排与价值追求，罗马学家西塞罗说：“法律是人性中所蕴含的最高理性，告诉人们所应做之事，禁止人们所不应做之事。”因此要充分发挥法律的这一职能，另外，在治理非法集资的过程中，如不依法治理将会产生新的矛盾和不稳定因素，这将大大影响防范和处置非法集资的效果，甚至会导致人民群众合法权益遭受更大的损失。第二层次的良法之制体现在《意见》中提出的完善相关法律制度，这是从“本”来治理非法集资的一个重要途径。“法律之设，目的在规范社会生活。但因社会生活不断发展变化而法律条文有限，欲以一次立法而解决所有法律问题，实属不能。” 当前非法集资作案方式花样翻新，新在多数情况下是规避法律和监管的结构化的创新，因此导致了已定的法律与监管的滞后。法律与监管的滞后给非法集资造成了可乘之机，因此该《意见》提出应及时根据目前非法集资的特点进行对我国已成立的法律进行修订及相关立法，这样才能保证对非法集资治理法治化，进而保证社会的稳定发展。

　　二、建立防范和处置非法集资的“协作配合的机制”

　　《意见》中不仅体现了宏观的协作配合，还从微观层面设置了协作配合机制。如在宏观层面提出“齐抓共管，形成合力。地方各级人民政府牵头，统筹指挥；中央层面，部际联席会议顶层推动、协调督导，各部门协同配合，加强监督管理”，“完善组织协调机制。进一步完善中央和地方防范和处置非法集资工作机制。中央层面，充分发挥部际联席会议作用，银监会作为牵头单位要进一步强化部门联动，加强顶层推动，加大督促指导力度，增强工作合力。地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制”等。在微观层面，提出“地方各级人民政府要建立健全防范和处置非法集资工作领导小组工作机制，由政府分管领导担任组长，明前专门机构和专职人员，落实职责分工，优化工作程序，强化制度约束，提升工作质效”等。目前，非法集资主要是借助了互联网技术的传播速度快，覆盖面广（互联网的跨区域性）、能够快速收集资金和快速划拨资金等特征，使得互联网化的非法集资行为具有跨部门、跨地区、跨行业、区域性等特点。因此，在治理互联网化的非法集资更需要全方位的协作配合。

　　三、发挥“宣传和教育”在防范和处置非法集资中的作用

　　《意见》在防范和处置非法集资中提出了“广泛宣传，加强教育”，并且对从宣传和教育的机制、顶层设计和规划、责任的设置、宣传和教育的对象和采取的方式通过列举式的进行了规定，使得宣传和教育具有可操作性和实效性。“广泛宣传、加强教育”在防范和处置非法集资中的作用主要有：第一，充分发挥市场机制在治理非法集资中的作用。通过对群众的宣传与教育，让群众掌握一定的金融与法律的基本知识和常识，使得群众投资具有理性，懂得投资有风险，风险要自担。这就从源头上防范了非法集资。第二，通过对群众的宣传与教育能够对整个社会起到引导和威慑作用。第三，通过对群众的宣传与教育能够提高群众的自我保护能力。

　　四、《意见》进一步完善了防范和处置非法集资责任机制

　　《意见》在防范和处置非法集资责任机制的设置方面非常具体和有操作性，如《意见》中明确了省级人民政府是防范和处置非法集资的第一责任人；地方各级人民政府要有效落实属地管理职责。而且对责任主体的设置是立体化的，还对各责任主体的负责范围、责任制的考核方式和内容、奖励、责罚等进行了详细的规定。这充分体现了政府对非法集资的治理的决心，因为只有责任明确和具有操作性才能真正落到实处和达到实效，才能确保所有行业领域非法集资监管防范不留真空。另外，《意见》从是否有监管与市场准入、行业管理挂钩原则进行了对部门职责的规定，这就克服了目前非法集资利用监管制度的缺失而从事违法犯罪行为。尤其是对没有明确主管、监管部门的行业领域，由地方各级人民政府组织协调相关部门，充分利用现有市场监管手段，强化综合监管防范非法集资风险是对目前非法集资治理的经验和教训的总结。如目前通过借助互联网技术进行的创新式的非法集资，往往规避了监管机构和主管机构，使其处在监管和管理的真空状态。《意见》出台后，各地方各级人民政府将担负对各种规避了监管机构和主管机构创新的监督管理职责，这将从根本上防范各种创新带来的风险。

　　五、体现了对非法集资的治理以“防范预警”为主

　　《意见》体现了以“防范预警”为主，“发挥金融机构监测的作用”。这就意味着在此后对非法集资的预警机制中金融机构将是主要监测防控者，而且对其建立了问责制度。我国金融机构有着安全性和技术性较高的设备和网络系统、有着大量的专业技术人才、有着相对完善的对其监管制度，同时在支付和结算环节中能够掌握大量客户的数据，因此通过赋予给其责任是能够起到对非法集资防范预警的作用。

　　六、体现了规范民间投融资发展理念

　　从整个《意见》中可以看出，治理非法集资并不是对民间投融资的全盘否定，而是通过对非法集资的治理为民间投融资创造一个良好的生存与发展的环境，使得民间资本进入金融服务领域，更好地为实体经济服务。 （作者为中国政法大学民商经济法学院教授）