2017年财税改革攻坚要点 预算改革重在落实 以税收法定重构中国税制
发布时间：2017-03-27 11:37

　　◆ 2017年财税改革的攻坚要点：改进预算管理制度、完善税收制度、建立财政事权和支出责任相适应的制度

　　◆ 预算改革重在落实：部门预算还没有完全覆盖；部门预算编制按经济性质分类有待落实

　　◆ 以税收法定重构中国税制：目前的18个税种中，包括新近通过的环境保护税法，只有4个经由全国人大立法占我国税收比例最大的增值税和消费税迄今还没有启动立法

　　◆ 着力健全地方税体系：中央上收部分事权、加快健全地方税体系

　　按照政府工作报告的部署，今年财税体制改革重点工作是：　“加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，制定收入划分总体方案，健全地方税体系，规范地方政府举债行为。深入推进政府预决算公开，倒逼沉淀资金盘活，提高资金使用效率，每一笔钱都要花在明处、用出实效。”

　　日前，接受《瞭望》新闻周刊记者采访中，全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿对此解读说，改进预算管理制度、完善税收制度、建立财政事权和支出责任相适应的制度，将是今年财税改革的攻坚要点。从目前进展看，“预算管理制度改革步伐较快，税收制度改革有待深入推进，而财政事权和支出责任划分改革更需要加快进度。”

　　在他看来，预算制度改革关键在落实，而后两项任务涉及利益格局和利益诉求复杂，需要拿出能够凝聚各方更多改革共识、更“接地气”的改革方案。具体讲，就是在继续完善预算管理的同时，加快健全地方主体税种，使中国的税制能够适应中国市场经济发展的现实和当前的发展阶段。

　　“在此基础上处理好中央和地方关系，厘清各级政府的财权与事权、财力与事权、事权与支出责任，使税收成为指引经济生活的指挥棒，成为引导地方政府活动的指挥棒，真正落实十八届五中全会提出的五大发展理念。”尹中卿认为这是新一轮财税改革保障全面建成小康社会最为迫切的重大任务。

　　预算改革重在落实

　　尹中卿对《瞭望》新闻周刊记者表示，预算管理体制改革以2014年预算法修改为标志，在制度上基本完备了，现在的关键就是落实。预算编制已从一本预算变成四本预算，但有诸多需要继续完善的地方。

　　在一般公共预算方面，主要存在两方面问题。

　　一是部门预算还没有完全覆盖。目前中央财政管理单位158家。其中有119个预算部门，除涉密单位外，今年有104家提请全国人大会议审议，这些部门预算都将依法公开。另外39家属于财政管理的其他预算单位。

　　全国人大常委会预算工作委员会有关部门负责人对本刊表示，财政管理的其他预算单位是指，目前有一些中央企业收入以自己营收为主，但也有部分资金从财政划拨。这些企业按一级预算单位对待，但未按部门预算管理。未来将根据改革进展情况分别列入相关部门预算或不再作为一级预算单位管理。

　　尹中卿指出，在中央现有119个预算部门中，未提请审议的15家不全是涉密部门。其余104个预算部门涉及的资金规模，占到中央本级公共一般预算支出的60%。“这尚未达到预算编制横向到边、纵向到底的要求。”

　　二是部门预算编制按经济性质分类有待落实。有的部门预算未做到依据收入按照类款项目进行编制。一般公共预算编制，按功能分类外，还应该按经济性质分类。所谓按功能分类，就是资金按功能划分为农林水、医疗卫生、环保或国防等。按经济性质分类，就是资金用途精准指向基本建设、固定资产投资、商品劳务购买等。前者表明资金用在哪些方向，后者表明资金具体是怎么用的。

　　尹中卿指出，“过去由于很多预算是代编，所以难以按照经济性质分类编制。目前要求同步编制，但不少部门预算没有按照经济性质分类。”

　　在政府性基金预算方面，主要问题是设置较为随意，且没有做到专款专用。尹中卿认为，在各类政府性基金中，土地出让金收入占比太大，地方政府性基金预算达4万多亿元，近90%都是土地出让金收入。难点在于，土地出让金收入预算编制存在困难，因为土地通过招拍挂交易。“只交一定的保证金，剩下的可能房子都已经卖出去了，钱还没有交上来。所以，土地出让金的预算没有一个地方将其编细。”

　　不仅如此，依据法律法规和政策规定，政府性基金要分别按一定比例用于教育、水利建设、保障性住房等，但由于资金划拨是按基金总额还是按基金净收益算并未明确，具体使用中也就缺乏约束力。“如果按净收益，就可能一分没有，因为资金可能用于拆迁安置等其他方面了。”尹中卿说。

　　在国有资本金预算方面，收益上缴比例低，且资金用于一般公共预算比例更低。尹中卿表示，我国自2008年开始编国有资本经营预算，但到目前中央国有资本金预算也就1000多亿元，加上地方的共计2000多亿元。从目前上缴的比例看，烟草公司上缴25%，中石油、中石化20%，剩下的15%甚至更低，还有一些企业免缴。十八届三中全会明确提出，到2020年提取国有资本税后利润要到30%，现实情况与目标任务有不小差距。

　　因此，尹中卿提出，提高比例的同时应扩大征收范围，应从国资委管的国有企业扩大到金融企业、政府机关管理的企业，甚至是国有资源的特许经营收入。“要使这部分收入用到公共财政，更准确说应该是用到社会保险领域中的养老保险领域。”

　　以税收法定重构中国税制

　　相较于预算制度改革的落实问题，税收制度改革面临的任务更为艰巨。

　　自去年5月1日营改增全面推行以来，共计减免企业税收5700多亿元。国家发展改革委的匡算中，加上电价下调等企业减负举措，共计给企业减少税费上万亿元。但一些企业认为，对此未有明显感受。

　　尹中卿告诉《瞭望》新闻周刊记者，这主要是因为间接税制度下，“增值税、消费税等，产品出厂时就已经加了税收成本，钱虽是消费者掏的，但感觉都是企业在交，所以企业就说自己缴税很高。”尹中卿表示，企业所缴税收里面，真正属于企业所得税的份额并不大，更多的是增值税和消费税。

　　落实“税收法定”原则被认为是完善税制的重要途径。十八届四中全会明确提出，要落实税收法定原则。但目前的18个税种中，包括新近通过的环境保护税法，只有4个经由全国人大立法。按照2015年通过的立法法，剩下的14个税种都要由全国人大通过法律对税种和税率作出规定，目标是到2020年完成税收法定任务。

　　“尽管立法法规定了税种、税率都要由法律决定，但现实中还是有不少人主张给政府以税收调节的权力，尤其是给地方政府税收优惠的权力。”尹中卿说，现在只剩三年的时间，按照2017年的立法计划，提交常委会审议的只有两个，就是烟叶税法和船舶吨税法。“这两个税种涉及的税收额度较小，列入研究的包括关税法、房产税法、个人所得税法的修改。但占我国税收比例最大的增值税和消费税迄今还没有启动立法。”

　　在尹中卿看来，当前我国以间接税为主，缺少直接税；以产品税、服务税为主，缺少财产税。这样的税制结构已经不能适应当前发展的需要，而应当借助于税收立法的进程，制定出符合中国国情、适合中国市场经济发展需要的税制结构。

　　“在税收立法中，不是把过去的条例简单转换成法律就行，而是要通过税收的全面立法，对相关税种甚至是政府基金、收费进行清理和调整，重构中国的税收制度。”尹中卿表示，总体方向是，要从原来的间接税为主，转变为间接税和直接税并重，要从原来的生产环节征收商品税和服务税，转变为征收占有税、收入税和财产税。“如此，才能更好地处理国家、企业和个人的关系。”

　　着力健全地方税体系

　　目前，地方支出占比达到85%，事权与财力严重不匹配。受访专家认为，这需要从两个方面加速推进。

　　其一，中央上收部分事权。中国财政科学研究院院长刘尚希对《瞭望》新闻周刊表示，如果按照支出情况来“补偿”，意味着85%的税收要交给地方，中央收入占15%就够了，但这就会破坏分税制改革的成果。

　　因此，刘尚希认为，完全依据地方现有事权来配置地方税体系并不现实。地方政府“缺钱”不能从地方政府收入的角度来考虑，而应该从中央与地方的事权、财权分配考虑。要加强中央事权与支出责任，通过上收部分事项的执行权，增加中央政府直接的支出责任，以此提高中央政府的支出比重，减轻地方政府的支出负担。

　　继2016年8月国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》后，今年3月1日公布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八大领域列为基本公共服务清单，明确政府承担兜底责任。国家行政学院经济学部教授冯俏彬表示，这奠定了今后一个时期中央与地方事权和支出责任改革的坚实基础。

　　其二，加快健全地方税体系。在受访专家看来，营业税过去是地方主体税种，在“营改增”的背景下，地方主体税种更加缺乏。在尹中卿看来，健全地方税体系，至少应包含几大主体税种。

　　一是消费税属地开征。目前，产品税在生产环节征收，导致不少地方盲目追求GDP，“因为盖一个工厂就有税收，谁建的工厂多，谁能收的税收就多。”而消费税属地开征，就会鼓励地方政府转变发展方式，居住环境越好，公共服务越好，吸引的人越多，所能获得的税收也就越多。

　　二是开征资源税。中西部地区资源富集，矿产、水资源等丰富。在东部地区甚至更大范围的发展中，中西部地区的资源都起到了重要支撑作用。“使用了别人的资源就应该交税，要通过征收资源税，加大对这些地区的支持力度。”

　　三是如何完善房地产税。 “从立法目的看，房地产税并不是为了‘打压房价’，而是要对房地产市场起到调节和引导作用。”尹中卿表示，但要把握的原则是，一定要处理好与老百姓的关系，不能够增加老百姓的负担，特别是用于自住的房产应该免税。（刊于《瞭望》新闻周刊2017年第14期  记者/王仁贵）