全国政协委员朱维群:关于自然保护区建设与管理顶层设计的建议
发布时间：2017-03-09 21:13

　　3月9日，全国政协十二届五次会议在北京人民大会堂举行第二次全体会议。这是朱维群委员代表全国政协民族和宗教委员会作《关于自然保护区建设与管理顶层设计的建议》的发言。 　新华社记者 张铎 摄

　　[全国政协委员、全国政协民族和宗教委员会主任、中共中央统战部原常务副部长朱维群]自然保护区是国家生态功能区的核心部分，加强自然保护建设是生态文明建设的重要内容。目前全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里，80%以上分布在民族地区，基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系，但也存在一些亟待解决的问题。

　　一、管理体制和运行机制有待理顺。我国现有的自然和文化遗产保护体系包括自然保护区、风景名胜区、文物保护单位、国家地质公园等9个类型，管理的主体责任在地方政府，业务归口分属环境保护部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等多个部门，造成部门之间、部门与地方之间职权交叉。2015年以来，由国家发展改革委牵头，在北京、吉林、青海等9省市开展为期3年的国家公园体制试点，同样存在着试点区与自然保护区重叠、国家层面的管理体制不明确、生态红线划定工作滞后等问题。

　　二、保护与开发矛盾突出。我国大部分自然保护区建立时属于抢救性划建，缺乏严格系统的科学考察，长期存在保护区区划不合理、本底数据不清楚、缺乏动态监测等问题。有的地方当初将城镇、村庄、工矿企业、公路等直接划入自然保护区的核心区、缓冲区或实验区；一些省、区、市不经报备或批准，自行调整或缩小保护区范围；一些地方保护区核心区与边境线重叠，与动员边境地区群众守边护边发生矛盾，不利于边境地区的稳定和国防的巩固。

　　三、法规建设相对滞后。《自然保护区条例》发布至今已22年，有些规定已不适应新形势的要求。全国自然保护区中有一半涉及集体土地和山林，保护区管理机构依据相关法律法规对土地、山林资源实施用途管制和严格保护，与当地群众应享有的使用权和收益权难以协调，地方政府和基层干部群众参与保护积极性不高，《物权法》实施后这一矛盾更加凸显；国家目前实施的重点生态功能区补偿制度存在补偿范围不全面、补偿对象不到位、补偿标准偏低等问题，在西部民族地区这一矛盾更为突出；对相关违法违规案件处罚力度偏轻，不能有效制止自然保护区内的私挖滥采等案件频发。

　　为此建议：一、加强国家自然保护体系的顶层设计。加快推进自然资源资产产权制度和用途管制制度建设，在划定生态保护红线的基础上，加强国家公园及各类自然保护地管理体制和运行机制的顶层设计与统筹，明确各级政府及主管部门的职责，形成有效的运作体系，真正体现国家公园、自然保护区和各类保护地的公益性属性。

　　二、实事求是调整自然保护区空间布局。结合“十三五”易地扶贫搬迁工作，对居住在自然保护区核心区与缓冲区内的居民实施生态移民；尽快研究提出自然保护区内已有探矿权、采矿权退出补偿机制；将生态服务功能价值较低的重点城镇、交通干线、重要发展区域调整出自然保护区范围；边境线一般不划入保护区范围，鼓励各族群众扎根边疆，守边护土。

　　三、加快修订《自然保护区条例》。进一步明确国家综合管理部门、地方政府、保护区管理机构的职能职责，规范自然保护区设立的审查制度、自然资源资产产权制度等；妥善处理保护区内土地权属问题，在依法、公平、自愿的基础上，通过置换、赎买、租赁、出让、入股、补偿等办法，建立自然资源资产产权流转制度，逐步实现核心区和缓冲区的集体土地、山林由保护区管理机构统一实行用途管理；合理划分中央和地方管理事权，逐步将国家级自然保护区建设和管理运行经费纳入中央预算，提高各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，加大对国家级自然保护区及西部省级自然保护区的投入力度；引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区建立横向补偿关系。