央行最近公布《非银行支付机构网络支付业务管理办法(征求意见稿)》，（以下简称“征求意见稿”）旨在规范支付机构的网络支付业务。征求意见稿中遭遇社会热议的条款，主要集中于余额支付的上限和实名制开户的验证条件，监管层、公众、专家学者和业界有着不同的解读，部分观点甚至上升到扼杀金融创新、阻碍金融改革、“开倒车”等高度。笔者结合自己在金融支付领域的多年的工作经历，以及对中国支付市场和金融创新的理性认识，想从第三方支付源起、国际经验、国内立法等角度谈谈对征求意见稿的看法。

首先，第三方支付是网络购物的重要支撑，但账户被滥用和安全性低等问题必须得到有效解决。第三方支付起源于网络购物的交易需求。2000年前后，第一次互联网泡沫破裂，全球电子商务开始寻找新的发展方向，类似于ebay和亚马逊，中国也逐步出现了网络购物网站，当时主要有当当和淘宝。由于买卖双方无法相互信任，在当时交易手段落后、交易渠道缺乏和法律法规不完善情况下，为防范商业欺诈，快速实现交易需求，就出现了paypal和alipay等第三方带保证性质的信用服务机构，承担交易担保与资金转移的安全性，并建立了交易保证金制度和网络账户核算体系。

这是历史条件下支付手段和支付渠道的重大创新，其目的是为消费者提供高效、便捷的交易资金转移和支付服务。与此同时，第三方支付也派生出担保职能、资金归集、资金存管等银行性质的功能。只是，当时网络开户是粗放型的，通过简单密码验证绑定银行卡，安全性极低，交易对手不明确，销售假冒伪劣商品、网络欺诈和资金被盗时有发生，无法有效保障消费者权益。

其次，严格监管对正常网络交易并不存在不方便的地方，但对黑客行为、违法交易和网络洗钱则有着很强的拟制预防作用。在信用管理严格的国家，个人、企业在网络支付账户设立或在转移资金的过程中也会受到严格监管——除了实名制账户之外，对支付账户的用途也有明确限定，资金转移路径亦可完整追踪，付款人、金额、用途和收款人等信息能够被完整地记录下来。

强调实名制的立法，原意是保护消费者权益和打击洗钱犯罪。央行《征求意见稿》对开展网络支付业务实施实名制管理的要求，是依据和比照了《反洗钱法》和国务院令第285号《个人存款账户实名制规定》，是出于维护国家金融安全，打击刑事犯罪和保护账户持有人的资金安全的需要。因此，关联银行卡账户和网络支付账户进行实名制管理很有必要。

再次，实行限额分级管理是根据风控原则和统计数据拟定的，对网络购物消费的影响微乎其微，不必对此反应过度。央行对个人客户余额支付的统计数据显示，全年累计资金转移不超过1000元的占61.3%，不超过5000元的占80.12%，不超过20万的占98.5%。从购物角度统计，全年消费不超过1000元的占72.31%，不超过5000元的占92%，不超过10万的占99.72%。从购物角度看，限额分级管理对大多数消费者影响甚微，对“剁手族”在消费体验和效率上可能会有一些影响，但也并不影响完成网络购物，因为电子商务网站还提供了其它的支付方式作为选择。

从风险控制层面看，支付账户余额在本质上反映的是预付价值，类似于多用途消费卡或商业预付卡，代表了企业信用。因此，制定限额管理是根据国务院2011年发布的《关于规范商业预付卡管理的意见》中关于匿名卡发行不超过1000元和实名制卡发行不超过5000元充值金额的要求。根据不同的购物场景，消费者采用相应安全级别的授权措施来匹配资金转移，可以在兼顾效率与安全情况下，实现个人消费需求，此举属于保护个人资金安全的措施。

目前，在依法治国背景下，政府机构也必须依法行政，从《行政许可法》角度看，互联网开户认证没有法律认定基础，只能采用具有公信力部门的交叉认证。这样一方面能够有效防止洗钱、偷税漏税等犯罪行为，另一方面则加强了客户资金权益的法律保护力度。

最后，笔者对《征求意见稿》也提几条个人意见。

一是央行在维护国家金融稳定与履行保护金融消费者权益的职责时，应摒弃监管便利思维，充分尊重市场参与者的选择权力，实现市场充分竞争，兼顾规范与创新。两者要寻求动态的最大公约数，在规范的前提下，为创新预留发展空间，最终建立和维护良性的市场秩序和诚信体系，推动中国经济的持续发展。这考量的是监管者如何寻求支付创新与适度监管之间平衡的管理艺术。

二是《互联网支付账户管理办法》作为界定支付账户合法性的法律基础，应尽快出台。在实施网络账户强实名制的前提下，基于真实的消费背景可完整、连续追踪，同时也基于支付机构与客户之间是出于真实意愿签订服务协议，应明确风险损失的免责条款，对支付机构实施个人限额分级管理制度。

三是建议央行明确支付企业的代位监管职责。在支付机构能够切实履行对可疑资金转移报告的义务，并对个人交易风险与资金转移需求做出有效的评估后，可根据个人申请逐步调高资金转移限额。当然，对于提供显而易见的、有组织的网络赌博、非法跨境资金转移等涉嫌犯罪的行为，支付企业法人和实际控制人应承担连带责任。

最后，建议央行采用先行赔付原则和无过错原则。如果支付账户发生风险损失时，由支付企业无条件赔付，将引发道德风险，被不法分子利用，不利于保护诚信与合法经营的企业。

（作者系西南财经大学中国支付体系研究中心副主任）