《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《管理办法》）自10月10日起向社会公开征求意见，至11月9日24时结束。社会公众对征求意见工作高度关注，通过网站、电子邮件、信函、电话、地方政府座谈会以及行业协会、高校、科研院所、媒体等召开的各类座谈会等多种渠道反馈了许多意见建议，我们对此深表感谢。11月10日，交通运输部公布了《交通运输部公布深化出租汽车行业改革两个文件征求意见情况》（见交通运输部网站）。

近期，我们又对征求到的意见建议作了系统梳理，形成了《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》，全面客观、原汁原味地反映各方面的主要意见及理由，现向社会全文公布。

我们将认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照全面深化改革、坚持依法治理、积极鼓励创新的原则，对收集到的意见逐一梳理，继续会同发展改革、公安、工业和信息化、商务、人力资源社会保障、质量技术监督等相关部门，对网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）平台管理方式、网约车车辆条件、规范网约车经营行为、驾驶员权益保障、私人小客车合乘规范发展等方面的问题，进一步深入研究论证，对于合理部分充分吸纳，寻求出租汽车行业改革的最大“公约数”，切实让人民群众有更多更大的获得感。

一、基本情况

截至11月9日24时，共收到社会公众反馈意见6457件，其中，通过国务院法制办网站、交通运输部网站、电子邮件、信函、电话和座谈会等多种渠道，分别收到463件、5252件、562件、48件、44件和88件。在对多人或多渠道提交的完全相同意见归并后，意见共5008件。

图1 征求意见各渠道反馈占比

从反馈意见分布看，针对《指导意见》提出的意见建议相对较少（约占32%），针对《管理办法》提出的意见较多（约占68%）。从反馈时间分析，集中在公开征求意见初期（10月11日至14日）、半个月征求意见情况公布后2日（10月27日至28日）以及征求意见截止前3日（11月7日至9日）三个时间段。公开征求意见后半个月，反馈的意见建议内容与前半个月基本一致，没有出现新的观点。

通过对5008件意见进行拆分归集，共梳理出针对两个文件条款内容的意见建议6832条。其中，提出具体修改内容的意见建议5929条，无具体修改内容仅简单表示支持或反对态度的意见建议903条（支持495条、反对408条）。

经对5929条有具体修改内容的意见建议梳理分析，主要集中在12个方面：一是出租汽车定位与方便群众出行问题（97条，占1.6%）；二是网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题（1022条，占17.2%）；三是出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题（362条，占6.1%）；四是巡游车经营权管理改革问题（535条，占9.0%）；五是网约车车辆条件及准入问题（1020条，占17.2%）；六是网约车驾驶员条件及准入问题（205条，占3.5%）；七是出租汽车价格管理方式及燃油补贴政策问题（361条，占6.1%）；八是规范网约车经营行为问题（644条，占10.9%）；九是驾驶员权益保障问题（242条，占4.1%）；十是加强打击非法运营问题（176条，占3.0%）；十一是私人小客车合乘与规范发展问题（205条，占3.5%）；十二是网约车计价器、标识、现有存量过渡等其他问题（1060条，占17.9%）。

图2 社会公众反馈意见的主要分布

二、有具体修改内容的意见建议

有具体修改内容的意见建议5929条。经梳理分析，主要集中在12个方面（见附表）。

（一）出租汽车定位与方便群众出行问题（共97条）

《指导意见》第一条：“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。”

主要观点1：出租汽车应定位为公共交通的补充（81条）

理由：

（1）应从城市交通和社会总体效益的角度统筹考虑出租汽车发展定位，必须坚持公交优先的发展战略，出租汽车只能作为其补充。

（2）出租汽车是个体交通方式，相比公交、地铁等大容量交通工具，其运输效率要低很多，也不够经济环保。出租汽车应作为城市公共交通的补充，侧重满足个性化和紧急、特殊需求，不宜作为解决基础性、普遍性出行需求的交通方式。

（3）出租汽车不纳入公共交通的范畴，回归其合理定位，有利于推动出租汽车行业改革和服务水平的提升。

（4）出租车虽然是个性化交通方式，不属于公共交通，但从其社会公用的角度看，却在一定程度上具有公共服务的性质，与城市的正常运行密切相关，是城市综合交通体系的组成部分，需要政府统筹发展。

主要观点2：出租汽车应定位为公共交通的组成部分（10条）

理由：

（1）在部分省市的城市公共客运条例中已经规定城市公共客运包括公交和出租车，建议明确“出租汽车是城市公共客运的重要组成部分”。

（2）对于公共交通相对欠发达的城市，出租汽车仍是市民主要的交通出行方式之一，应该纳入公共交通范畴，享受相关政策优惠和经济补贴，方便公众出行。

主要观点3（6条）：出租汽车服务是服务业的一部分，属于市场正常的行业，不能将其强行规定是某某的补充或者是附庸等。

（二）网约车平台是否应纳入管理及管理方式问题（共1022条）

1.关于网约车平台是否应纳入管理（823条）

《指导意见》第二条：“预约出租汽车包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式。”

《指导意见》第十一条：“网络预约出租汽车经营者作为运输服务的提供者，承担承运人责任。”

《管理办法》第二条：“从事网络预约出租汽车经营服务，应当遵守本办法。本办法所称网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。”

主要观点1：应将网约车平台纳入管理（497条）

理由：

（1）网约车本质是依托互联网技术和道路交通基础设施，为出行者提供从甲地运到乙地的交通运输服务，本质上就是出租汽车服务，互联网只是为出租汽车客运业务合同的签订和履行提供了新的手段，提升了出租汽车的服务效率与水平，互联网不应是“法外之地”，“任何一个国家都不可能让其在无政府状态下无序发展，必须纳入政府监管”。

（2）符合“共享经济”原则的拼车是指开车者与乘客一起合用一辆车从相同的地区出发到达同一个终点地区，这样分享了同一个交通工具，并少用了另一部车。而网约车不是拼车，是一种新型约租车模式，无关“共享经济”，考虑使用各种交通运输方式的全体社会公众的效率与公平，才是政府制定适当管制措施的依据与基本出发点。

（3）为平衡乘客与平台、出租车与城市综合交通体系、传统出租车与网约车、网约车驾驶员与平台等各方利益，促进“互联网+交通”健康有序发展，网约车平台必须纳入政府监管。

（4）网约车的出现一方面丰富了运输服务类型，消除了供需双方的信息不对称，提升了服务质量，为市民出行提供了便利；另一方面也暴露了主体责任不清，存在不公平竞争，信息安全存在风险等问题，亟需在一定的规则或者法律框架下进行监管，做到趋利避害。

主要观点2：网约车平台不应该纳入管理（326条）

理由：

（1）网约车是市场自发形成，在经济“新常态”下应坚持全面深化改革，落实简政放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府应尊重市场优胜劣汰的规律，减少过多行政干预，加强采取事中事后监管，保障市场的公平与法治。

（2）网约车服务不是简单的传统出租车行业加网络预约，而是新型交通网络信息服务，不是运输服务，不能用监管出租车的思维对待新兴产业。

（3）网约车服务运用互联网思维模式调动了大量闲置和未充分利用的小汽车资源，节约了稀缺的道路资源，创造了重大的经济和社会价值，体现了共享经济的理念以及公众对“共享交通”的迫切需求，是区别于传统出租车的一种新业态。

2.关于网约车平台管理方式（199条）

《管理办法》第六条：“申请从事网络预约出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请。”

主要观点1：对网约车和巡游车实行分类管理（148条）

理由：

传统巡游车承担“一般人群的特殊出行需求”和“特殊人群的一般出行需求”，对于“特殊出行”和“特殊人群”，其提供的出行服务不可替代，因而具有公共性，政府需要从公众利益出发对其进行治理。而网约车主要为具有高支付能力、期待享受高品质服务的人群提供个性化出行服务，两者在定位上显然有较大差异，因而在巡游车和网约车的管理中，巡游车服务好“特殊出行”与“特殊人群”，网约车做好“高品质服务、差异化经营”，这样才能在出租汽车的框架下，权衡好城市出行全局的利弊，提高城市客运组织效率。

主要观点2：网约车许可方式的强制性地域分割不符合网络服务特点，加重了平台负担（40条）

理由：

互联网服务具有“一点接入、多地服务”特点，要求平台在全国各个县或社区的市设立分支机构，逐一申请许可难以想象。目前县级道路运输管理机构多数未建立出租汽车监管平台，且已有监管平台的硬件条件难以承接海量数据，将平台数据库接入监管平台作为许可条件不符合实际情况，难以实施落地，应当对许可审批程序予以简化。

主要观点3（11条）：网约车平台不能打着任何创新或者共享经济的幌子搞特殊，应当与巡游车政策一致，彼此公平竞争。

（三）出租汽车新老业态是否应当实行数量调控问题（共362条）

《指导意见》第三条：“出租汽车运力规模实行动态调整，要科学确定出租汽车运力规模，建立动态监测调整机制。”

《管理办法》第十三条：“道路运输管理机构依据第十二条规定的条件审核后，为符合条件的车辆发放类型为预约出租汽车的《道路运输证》。城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量有规定和要求的，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放《道路运输证》。”

主要观点1：应当实行数量调控（239条）

理由：

（1）应系统考虑城市综合交通体系的建设和发展，长期坚持公共交通为主、出租汽车补充的顶层设计，坚持对出租汽车数量科学的总体管控。通过公共交通服务的提升，满足市民一般性的通勤出行需求，引导市民绿色出行；而出租汽车应侧重于满足紧急需求和特殊需求，回归其合理定位，适度发展。

（2）城市道路承载量有限，在道路交通资源日益紧张的情况下，出租汽车作为个体化交通方式不应无限制的发展，否则将加剧交通拥堵，也不利于环境保护。

（3）出租汽车的具体数量应因地制宜，不应“一刀切”。由各地综合考虑人口数量、经济发展水平、公共交通发展状况、出租汽车里程利用率、城市交通拥堵状况、环境容量等因素，科学确定出租汽车运力规模及在城市综合交通运输体系中的分担比例，并合理确定巡游出租汽车和预约出租汽车比例。

（4）国外城市已经有放开出租汽车数量管制导致出现市场运力过剩、无序竞争、服务质量下降、行业混乱，随后又恢复管制的失败案例，政策制订时应充分考虑。

（5）网约车在接载乘客前后也存在无效空驶，在运输过程中对道路交通资源的占用率并不比私家车低，应与巡游车一样，实行数量调控。

（6）网约车与巡游车应该差异化发展，应统筹考虑巡游出租车及网约车运力的合理科学配比，否则将引起市场混乱和不公平竞争。

（7）城市规模、城市交通模式、交通出行结构都在不断发展中的，出租汽车的数量和比例也应随之动态调整。政策制定要为将来的发展变化预留空间，不能简单地对数量一放了之。

主要观点2：不应实行数量调控（123条）

理由：

（1）管制是计划经济思想，与市场经济思维相违背。出租汽车数量应实行市场调节机制，由市场需求决定市场进出，避免行政干预。

（2）放开出租汽车数量，可以有效解决“打车难”，给人民群众出行带来更大便利；能创造更多的就业机会，给驾驶员带来更多收入。

（3）实行出租汽车数量调控，保护了既得利益者，增加了行业垄断和利益寻租的可能，抬高了行业准入门槛，应重点改革。

（4）网约车是“互联网+”的产物，属于“共享经济”，不应设置发展障碍。

（5）网约车根据预约出车，比巡游车占用道路资源少，没有必要实施数量管制。

（四）巡游出租汽车经营权改革问题（共535条）

1.关于经营权期限制（158条）

《指导意见》第四条：“逐步实行经营权期限制和无偿使用。出租汽车经营权实行期限制，具体期限由城市人民政府根据本地实际情况确定。对于现有出租汽车经营权未明确具体经营期限的，城市人民政府要在考虑各方面因素基础上，充分协商论证后合理确定经营期限，实现平稳过渡。”

主要观点1：应当实行经营权期限制（39条）

理由：

（1）出租车经营权属于社会公共资源，应当实行经营权期限制，让更多公众受惠。

（2）经营权期限制可以有效建立出租汽车准入退出机制，通过服务质量招投标等方式实行优胜劣汰，进而使乘客获得更好的服务。

（3）经营权期限制可以抑制非法哄抬经营权价格，降低出租汽车经营成本，减轻驾驶员负担，提高出租车驾驶员的积极性，促进经营水平、服务质量提升，促进行业健康发展。

（4）细化相关规则，如“经营权具体期限原则上与车辆强制更新期一致”、“经营权期限制，根据质量信誉考核决定经营权的配置或延续。”

主要观点2：不应实行经营权期限制（106条）

理由：

（1）提出不实行经营权期限制主要是出租汽车经营者，现有经营权大多是通过高价买卖获得，担心明确经营权期限后，到期收回将影响经营者的权益。

（2）经营权设定期限，到期收回再投放，容易造成新的权力寻租。

（3）出租汽车行业是为乘客服务的，经营权应与服务质量关联，不应简单的确定期限。建议“经营权可以在行业服务质量、投诉情况、诚信等管理等达标的情况下，允许长期使用”。

主要观点3：应当实行“老人老办法、新人新办法”（13条）原有的车辆经营权仍然维持现状，新的经营权配置按新的规定执行。“如果实行经营权明确期限，政府要回购经营权。”

2.关于经营权有偿使用（69条）

《指导意见》第四条：“逐步实行经营权期限制和无偿使用。新增出租汽车经营权全部实行无偿使用，并不得变更经营主体。各地不得新出台经营权有偿使用政策。已实行经营权有偿使用的，城市人民政府要考虑市场公平竞争等因素，制定科学合理的过渡方案，逐步取消有偿使用费。”

主要观点1：应当实行经营权无偿使用（40条）

理由：

（1）经营权无偿使用可以减少经营成本，减轻出租汽车经营者的负担，也是政府惠民利民政策的具体体现。

（2）经营权有偿使用导致私下交易和转让普遍存在，市场过度炒作，导致使用费畸高，增加了一线从业人员的负担；或者通过提高出租车运价来补偿，增加了乘客负担。

（3）有利于经营权到期后回收再分配，促进驾驶员提高服务质量，促进行业健康发展。

（4）经营权有偿使用会造成巡游出租车与网约车之间不公平竞争。

主要观点2：应当实行经营权有偿使用（19条）

理由：

（1）现有经营权大多是通过高价买卖获得，认为无偿使用会造成个体承包者经济损失。

（2）出租汽车经营权作为一种公共资源，无偿使用可能造成公共利益流失。

（3）因资源的有限性，经营权无偿使用增加了权力寻租空间，导致垄断阶层和垄断集团更加稳固。

主要观点3：应当实行“老人老办法、新人新办法”（10条）“新增车辆实行无偿有期限制度。原有车辆仍然维持现状，彰显公平合理原则”，以及应“明确具体时限，防止各地进度不一”等。

3.关于经营权转让问题（177条）

《指导意见》第六条：“规范经营权的使用管理。在出租汽车经营权有效期限内，需要变更经营主体的，依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续，不得炒卖和擅自转让。”

主要观点1：应当禁止经营权擅自转让（115条）

理由：

（1）出租汽车经营权属于公共资源，私下炒卖和擅自转让，造成公共利益流失。

（2）经营权转让将提高经营成本，加重驾驶员负担，应当禁止炒卖和擅自转让。如“经营权所有者自己运营何来份钱？份钱高正因为出资者转包所致。经营权就像住房，买和租的区别，国家应鼓励经营权归实际运营者所有，禁止投资性交易，才能消灭 份钱 。”

主要观点2：经营权可以有条件的转让（62条）

理由：

（1）现有经营权大多是通过高价买卖获得，禁止转让将导致个体经营者投资贬值，希望有条件的允许转让。

（2）明确经营权转让条件，使其风险可控，既有利于维护市场秩序，也有利于保护经营者权利。如“关于擅自转让，应该根据经营者的具体情况而定，不能一刀切。对年龄超过六十岁、因工致残、因病死亡等特殊情况，由政府及市场指导其价格进行市场转让，一旦转让其本人再不能进入此行业，这样就可以防止炒卖。”

4.关于经营权配置、经营权管理、经营权准入退出机制问题（131条）

（1）“要抓住经营权改革机遇，理顺各地历史上形成的复杂经营权关系，取消挂靠、托管及空壳公司，对个体经营权予以确权，支持个体经营者组建公司实施公司化经营”。

（2）“出租车必须确权，实现责权利统一，因历史原因形成的挂靠经营模式，可以通过经营权收购、经营权入股等方式逐步实现 两权合一 。”

（3）“诚信考核是针对从业人员服务质量的考核，不应该和经营权退出挂钩。”

（五）网约车车辆条件及准入问题（共1020条）

《管理办法》第十二条：“拟从事网络预约出租汽车经营的车辆，由车辆所有人向服务所在地道路运输管理机构提出申请，并应当符合以下条件：（一）7座及以下乘用车；（二）车辆使用性质登记为出租客运；（三）安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。具体车辆标准、营运年限和车辆标识，由设区的市级或者县级交通运输主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”

1.关于网约车车辆性质（846条）

主要观点1：网约车车辆性质应登记为“出租客运”（440条）

理由：

（1）传统意义上的私家车是指个人或家庭使用的非营运性质的小客车，我们国家对于营运和非营运车辆实行严格的区分管理，两者在车辆的安全检测、驾驶技能、报废年限以及保险税费等方面都存在不同，为保障乘客出行安全和服务质量，应严格禁止私家车从事网约车经营。

（2）网约车和巡游车作为出租汽车的两个类别，都是营运车辆，都应当登记为“出租客运”，遵循现行《机动车强制报废标准规定》实行8年报废政策。

（3）在登记为“出租客运”营运性质基础上，应结合网约车特点修改《机动车强制报废标准规定》，适当延长报废年限，建议结合年限和行驶里程综合确定。

主要观点2：网约车车辆性质不应登记为“出租客运”（379条）

理由：

（1）私家车从事运营符合共享经济潮流，有利于提高资源使用率，有利于促进就业，应允许私家车不改变车辆性质从事经营。

（2）相比于巡游车，网约车每日行驶里程较少，强制登记为出租客运，按照8年报废不符合实际，也造成资源浪费。

主要观点3：应创设新的一类“网络预约车辆”（27条）面对“互联网+”的发展形势，应以互联网思维设立“网络预约车辆”一种新的车辆性质，介于“营运车辆”与“私家车”之间，并制定符合网约车特点的报废标准。

2.关于网约车车辆标准（117条）

主要观点1：网约车车辆标准应高于巡游车（98条）

理由：

网约车满足的是对出行品质要求较高，对价格不敏感人群的出行需求，应按照高品质服务、差异化经营原则，明确车辆档次和标准明显高于传统巡游车。如“车辆排量在2.0L以上，车价不低于20万元，车辆注册登记时间在3年以内”。

主要观点2：对网约车车辆标准不应作规定（19条）

理由：

网约车作为市场化产品，应该根据市场需要去确定车辆档次和标准，无论是传统巡游车还是网约车都可以提供不同层次的运输服务，应当发挥平台作用，由平台设置车辆标准和营运年限，建议由经政府审核同意的监管平台依据相关条件审核后，为车辆发放预约出租汽车《道路运输证》。

3.关于车辆其他条件（57条）

主要围绕应当加强对车辆的登记审查，安装卫星定位装置，以及加大对车辆的审查力度和后期车辆保养维修等方面提出建议。

（六）网约车驾驶员条件及准入问题（共205条）

《管理办法》第十四条：“从事网络预约出租汽车服务的驾驶员，应当符合以下条件：（一）取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历，最近3个记分周期内没有被记满分记录，无致人死亡的交通事故责任记录，无醉酒后驾驶机动车、追逐竞驶等违法犯罪记录；（二）取得公安部门出具的无危险驾驶违法犯罪记录的证明。”

《管理办法》第十五条：“对符合第十四条规定条件的驾驶员，由驾驶员提出申请，按规定经考核合格的，由所在地设区的市级道路运输管理机构发放类别为预约出租汽车的《道路运输从业人员从业资格证》。”

主要观点1：网约车驾驶员应满足有关条件并取得从业资格证（126条）

理由：

（1）驾驶员满足有关条件并取得从业资格，是保证道路运输安全的重要手段，不论是传统出租车还是网约车，为了保证乘客安全，都应满足有关条件并取得从业资格。

（2）从业资格是政府对于驾驶员提供客运服务相关从业技能的基础认证；如由平台企业自行把关，则其“既做运动员，又是裁判员”，缺乏公信力。

（3）驾驶员无序的进入，会造成运输秩序混乱，服务质量下降，服务纠纷、投诉增多，乘客权益得不到有效保障。

（4）鉴于网约车提供差异化服务，应当规定网约车驾驶员条件应高于传统行业，如学历、无酒驾、无吸毒、无参加邪教组织记录等。

主要观点2：网约车驾驶员不需要取得从业资格证（66条）

理由：

（1）网约车服务模式下，乘客在乘车之前即可以在信息平台上得知车辆及其驾驶员信息，并且平台实时记录行车路线。在这种情况下，可以不设置驾驶员准入门槛。

（2）现在汽车普及，驾驶技能并非高要求的专业技能，没有必要设置准入门槛，而且网约车驾驶员大都为兼职，实行从业资格会挡住一大批人。

（3）网约车平台对驾驶员的审核已形成一定的体系，且效果比较好，可以将驾驶员资格审核交给平台，实行车辆和驾驶员备案制度等。

（4）网约车驾驶员服务评价结果由乘客决定，并与其收入挂钩，并能够实现事后追溯。服务水平的透明化与优胜劣汰的激励机制，促使平台企业和所属驾驶员共同具有不断完善服务的动力。可以由政府监管平台，平台监管驾驶员。

主要观点3（13条）：

（1）从业资格要与信用记录相关联。对于在经营过程中出现重大服务质量问题和重大安全生产责任事故、严重违法经营的从业人员实行终生禁入等。

（2）“网络约租车驾驶员从优秀出租车驾驶员中选拔产生”。

（3）“巡游车驾驶员可自动获得网约车驾驶员从业资格”。

（4）“网约车驾驶员向平台提交申请，由平台统一到政府办理从业资格，不要个人去申请”等。

（七）价格管理方式和燃油补贴问题（共361条）

1.关于出租汽车价格管理方式问题（301条）

《指导意见》第十三条：“完善价格形成机制。进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，各地可根据本地区实际情况，对预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，对巡游出租汽车运价实行政府定价或政府指导价。继续实行政府定价或政府指导价管理的，要依法纳入政府定价目录，综合考虑出租汽车运营成本、居民收入水平、交通状况、服务质量等因素，科学制定、及时调整出租汽车运价水平和结构；建立出租汽车运价动态调整机制，健全作价规则、完善运价与燃料价格联动办法，创新监管方式，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。要依法规范出租汽车运输市场价格行为，维护公平的市场竞争秩序。”

《管理办法》第三条：“网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价。”

主要观点1：出租汽车应实行政府定价（98条）

理由：

（1）政府定价最具有公信力，有利于保持价格在合理水平，保护社会公平与司乘各方权益。

（2）巡游车存在信息不对称，政府统一定价并向社会公布，才能提升交易效率，有效防止议价，这也是其他国家和城市的通行做法。

（3）网络约租车也属于出租汽车，应与巡游出租汽车一样实行政府定价，体现公平性。否则，网约车可能利用灵活定价的优势，以平峰期低价抢占客源，高峰期高价侵害乘客权益，出现不公平竞争。

（4）对于政府定价模式的相关建议：一是建立更加灵活的运价评估和调整机制，如“规定两年或者三年调整一次”；二是科学定价，与公共交通价格形成一定区隔，发挥价格杠杆的供需调节作用；三是适度提高高峰期收费和返空费等，调动经营者的积极性以提高服务质量，减少拒载、议价。

主要观点2：出租汽车应实行政府指导价（112条）

理由：

（1）目前的政府定价模式存在调价程序复杂、程序僵化等问题，运价不能根据社会经济水平的发展和成本变化等得到灵活的调整。因此，应对出租汽车实行市场调节价，允许价格在一定比例内浮动，使其既能够适应市场变化，又能保持在相对合理水平。

（2）对于网约车，更应实施政府指导价，限定高于巡游出租汽车的最低价格，符合其发展定位，体现差异化服务，促进良性竞争。

主要观点3：出租汽车应该实行市场调节价（91条）

理由：

（1）“政策制定通常滞后且不可随机应变市场需求变化，在经济市场中价格应主要由市场决定，减少行政干预。”

（2）实行市场调节价，有利于企业利用价格杠杆灵活调节供求关系，促进市场竞争。

（3）巡游车应与网约车一样，实行市场调节价，以促进巡游车提升服务，公平竞争。

2.关于燃油补贴问题（60条）

《指导意见》第十四条：“推动出租汽车燃油补贴制度改革。财政、交通运输、发展改革、价格主管部门要推动出租汽车燃油补贴制度改革，在保证驾驶员合理收益的情况下，政府通过取消或减免出租汽车经营权有偿使用费、完善价格形成机制和指导企业建立合理收益分配机制等综合措施，逐步取消出租汽车燃油补贴，促进出租汽车回归合理定位。”

《管理办法》第三条：“网络预约出租汽车不享受出租汽车燃油补贴。”

主要观点1：出租汽车不应享受燃油补贴（35条）

理由：

（1）从城市交通体系发展定位来看，出租汽车不属于公共交通，不应享受燃油补贴。

（2）“不能用纳税人的钱为出租车发放临时燃油补贴，乘坐出租车的人必竟是少数人，让少数人享受燃油补贴不符合国家政策，这部分钱应全部补贴给公交车或地铁，全国应为出租车设置燃油附加费，当燃油价格上涨时，向租车人收取，谁租车谁付。”

主要观点2：出租汽车应该享受燃油补贴（25条）

理由：

（1）出租汽车，特别是巡游车为特许经营，运力数量、价格需受到管制，应享受燃油补贴。

（2）燃油补贴政策有利于维持出租汽车运价稳定，保护乘客权益。

（3）燃油补贴政策已经实施多年，有效保障了驾驶员收入，有利于维持行业服务稳定；取消后驾驶员收益将受到较大影响。

（4）网约车如纳入出租汽车管理，应与巡游车一样享受国家燃油补贴政策。

（八）规范网约车经营行为问题（共644条）

1.关于平台主体责任（42条）

《管理办法》第十六条：“网络预约出租汽车经营者承担承运人责任，保证运营安全，保障乘客合法权益。”

主要观点1：平台应承担承运人责任（29条）

理由：

（1）网约车平台是根据用户需求，组织调度车辆进行运输服务；平台在整个运输过程中制定了运输价格，制定了收益分配规则，对接入的车辆和驾驶员制定了相应要求，乘客直接与平台发生合同关系，因此是整个运输过程的组织者，而非单纯提供信息服务，应当承担承运人责任。

（2）平台作为运输服务组织者，从中获取利益，应当承当相应责任，责权对等。

（3）目前网约车平台通过“四方协议”等形式是为了规避法律责任，侵害了乘客的合法权益；应当明确平台的承运人责任，明确各方责权，在发生纠纷、事故时才能有效处理。

主要观点2：平台不应承担承运人责任（8条）

理由：

（1）平台只是提供信息撮合服务，不是真正意义上的承运人，因此不应当承担承运人责任。

（2）让平台承担承运人责任，责权利不对等。

主要观点3（5条）：认为“《管理办法》仅简单约定运营者为责任主体过于笼统，不便于责任认定及纠纷调解”等。

2.关于不正当竞争及防止垄断（152条）

《管理办法》第二十条：“网络预约出租汽车经营者应当合理确定网络预约出租汽车运价，实行明码标价。网络预约出租汽车经营者不得有以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格提供运营服务的不正当竞争行为。网络预约出租汽车经营者不得有为了排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营，扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为。网络预约出租汽车经营者实行市场奖励、促销等行为应当符合相关法规规定，并提前10日将奖励、促销方案向社会公告。”

《管理办法》第二十一条：“网络预约出租汽车经营者在服务所在地不应具有市场支配地位，不得妨碍市场公平竞争，侵害乘客合法权益和社会公共利益。”

主要观点1：应当对平台不正当竞争行为及防止形成垄断作出规定（87条）

理由：

（1）大量补贴和低价运营将严重扰乱市场经营秩序，属于不正当竞争，应当严格禁止网约车低于成本价运营。

（2）如出现网约车经营者垄断市场的局面，可能会为了攫取更大利益，侵害乘客及驾驶员权益。

（3）如形成垄断，公共服务由垄断经营者把持，无法保持公共服务的稳定性。一旦其退出市场，则出现服务空白。

主要观点2：关于不正当竞争及防止垄断的规定存在不合理（53条）

理由：

（1）网约车经营者的奖励和优惠活动是市场行为，且消费者使用优惠券、抵用券降低了出行成本，对消费者有利，政府不应过多干预。

（2）提前10日将奖励、促销方案向社会公告的规定无上位法要求，应予以删除。

（3）《反不正当竞争法》、《反垄断法》并未规定一个市场主体不能取得市场支配地位，因此关于不得取得市场支配地位的内容与上位法冲突，变相扩大了不正当竞争或垄断的法律含义。

（4）一个公司是否取得市场支配地位，是市场竞争的自然结果，只要具有市场支配地位的企业不滥用市场竞争地位，政府就不应行政干预。

主要观点3（12条）：应增加“促销后网约车的价格应该至少不低于当地巡游出租汽车的运价”等网约车价格管制内容。

3.关于网约车保险机制（78条）

《管理办法》第二十四条：“网络预约出租汽车经营者应当依法纳税，为乘客购买相关保险。”

所提意见均支持通过保险方式来保障乘客和驾驶员的合法权益。但对于保险具体内容有不同意见：（1）保险应当由车辆所有者购买。（2）保险应该由平台统一购买。（3）目前对于保险的规定过于简单，没有规定具体的险种和保险额度，“购买1万元/座的承运人责任险是否也符合要求呢？”，应当予以明确规定。

4.关于进一步加强平台责任（372条）

所提意见涉及应当进一步明确网约车经营者基本义务、信息安全、服务标准等方面责任。（1）消费者是否与驾驶员达成服务合意、何时何地上车以及行车路线，互联网信息平台予以实时记录，并且长期存档。（2）互联网约车中消费者和服务者双向选择、交互评价并且该信息向所有后来者开放。（3）在网络约车实际运行中，存在大量的经营风险和道德风险，比如向互联网平台提供虚假信息从事相关服务或接受相关服务，比如泄露乘车人乘车信息等个人隐私，再比如发生交通事故后网络信息服务商与驾驶员和第三方的责任承担问题等。

（九）驾驶员权益保障问题（共242条）

1.关于签订劳动合同（64条）

《管理办法》第十八条：“网络预约出租汽车经营者应当保证接入平台的驾驶员具有合法从业资格，与接入的驾驶员签订劳动合同。”

主要观点1：平台应当与驾驶员签订劳动合同（19条）

理由：

（1）不论巡游车还是网约车，经营者与驾驶员之间都符合事实劳动关系特征，应当依法签订劳动合同。

（2）驾驶员应依法享受保险、休假权等劳动权利，签订劳动合同有利于保护驾驶员合法权益。

主要观点2：不应规定平台与驾驶员签订劳动合同（45条）

理由：

（1）对于轻资产模式下的网约车平台企业，要求其与驾驶员签订劳动合同将增加经营管理成本，改变了轻资产的互联网模式，与共享经济思维不符。

（2）出租汽车经营者与驾驶员之间可能只是经济合作关系，不属于劳动关系，不应“一刀切”规定网约车经营者必须与驾驶员签订劳动合同。

2.关于承包费协商机制（99条）

《指导意见》第七条：“鼓励、支持和引导出租汽车企业、行业协会与出租汽车驾驶员、工会组织平等协商，合理确定出租汽车承包费标准或定额任务。”

主要观点1：应当建立承包费协商机制（71条）

理由：

通过平等协商，合理确定承包费，且根据实际的经营状况动态调整，既有利于降低驾驶员的经营负担，又有利于保持经营者合理收益。

主要观点2：承包费应该由政府确定（28条）

理由：

（1）驾驶员与出租汽车企业相比处于弱势地位，不具有与企业进行平等协商的条件。

（2）各地的协会、工会组织不健全，无法组织驾驶员与出租汽车企业开展集体协商。

3.关于进一步加强对驾驶员的劳动保障（79条）

主要涉及驾驶员的社会保障、工作强度、职业病防护等方面。“驾驶员工作强度大、工作时间长，没有职业体面感，相对收入低。”“常年跑出租，让我们老司机身患多种职业病，腰椎肩周炎等疾病非常普遍。希望在养老保险等方面的权益得到更好保障。”

（十）加强打击非法运营问题（共176条）

《指导意见》第十七条：“建立和完善政府牵头、部门参与、条块联动的打击非法运营工作机制，加强联合执法，加大非法运营惩处力度。”

所提意见均支持打击非法运营，维护公平竞争的市场环境。（1）目前私家车利用互联网技术从事“专车”服务“只是套上了互联网的外衣”，本质上就是非法运营，扰乱市场、带来治安隐患、加剧拥堵，应当严厉打击。（2）目前各地交通运输管理部门只是对从事“专车”服务的私家车进行处罚是不够的，问题的根源在于所谓的“专车”平台公然组织私家车从事非法运营，应当予以取缔。（3）目前各地打击非法运营的部门协作机制不够健全，应当明确地方政府打击非法运营的主导地位。（4）“能不能像香港那样立法立规对 黑车 长期保持高压态势，给市场一个公平竞争的环境”。（5）要对现行的出租汽车数量管控政策催生出大量“黑车”的现状进行反思。

（十一）关于私人小客车合乘与规范发展问题（共205条）

《管理办法》第四十九条：“私人小客车合乘，是不以盈利为目的，在通勤或节假日出行时，由合乘服务提供者事先发布出行计划，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车，并分摊部分出行成本（仅限燃料成本及通行费）或免费互助的出行方式。”

《管理办法》第二十七条：“不得以私人小客车合乘或拼车名义提供运营服务。”

主要观点1：应当支持发展私人小客车合乘（167条）

理由：

（1）私人小客车合乘能够减少交通量，有利于缓解城市交通拥堵、促进节能减排，符合绿色出行理念，政府应该支持 。

（2）允许私人小客车合乘行为分摊出行成本，也方便群众出行，是真正的共享经济，是市场经济发展的趋势。

（3）细化相关规则，如“每天限定次数、限定每公里价格或者顺风车服务区域”等，进一步明确与非法运营行为的界限。

主要观点2：应该禁止私人小客车合乘（38条）

理由：

（1）合乘与客运服务的界线难以准确界定，担心“将来的 拼车、顺风车 一定会发展成为现行的 专车 、 快车 第二，同样又会游离于现行法律法规之外！”

（2）合乘双方身份信息无从考证，存在纠纷和安全隐患。

（十二）网约车计价器、标识、存量过渡等其他问题（共1060条）

除上述11个热点主题外，剩余1060条意见比较分散，涉及网约车计价器、网约车标识、现有“专车”存量过渡等问题。

1.关于网约车计价器

《管理办法》第十九条：“网络预约出租汽车应使用符合规定的出租汽车计价器。”

主要观点1：应该使用计价器。网约车目前使用的软件计费方式不符合国家《计量法》要求；网约车使用计价器可以防止其在恶劣天气等特殊时段乱涨价，保护乘客利益。

主要观点2：不应使用计价器。网约车是利用GPS定位技术，通过驾驶员和乘客双方的手机客户端完整记录行驶和交易的全过程，其交易价格事先由双方同意并确认，最终交易通过电子支付方式完成，与传统出租车完全不同；网约车的价格可能是动态调整的，计价器功能无法满足其定价要求；网约车安装计价器后有可能导致其巡游揽客，加大政府的监管难度。

2.关于网约车标识

《指导意见》第二条：“预约出租汽车包括网络预约出租汽车和电话预约出租汽车等形式，具有预约出租汽车专用标识，不得巡游揽客，只能通过预约方式提供运营服务。”

《管理办法》第十二条：“网络预约出租汽车具体车辆标准、营运年限和车辆标识，由设区的市级或者县级交通运输主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。”

主要观点1：应该喷涂标识。网约车应当喷涂有别于巡游车的标识，便于公众识别和执法监督。

主要观点2：不应喷涂标识。网约车定位于提供中高端服务，喷涂特殊标识将降低乘客体验；且喷涂标识可能会导致网约车巡游揽客。

3.关于现有“专车”存量过渡问题

主要观点1：应适度放宽准入条件。允许符合条件且有意愿的现有“专车”车辆及驾驶员“转正”。

主要观点2：应该一视同仁。只有符合办法规定条件的现有“专车”才能依法获得许可证件。

主要观点3：不需设置过渡措施。认为现有“专车”都是非法行为，应坚决打击，不需设置过渡措施。

另外，还有不涉及两个文件具体条款内容、反映文件合法性和出台时机的意见。在《管理办法》合法性问题上，有的观点认为上位法依据充分，有的观点认为上位法依据不足。在《管理办法》出台时机问题上，有的观点建议尽快出台，有的观点建议暂缓出台、由地方先行试点。

(原标题：深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告-2015年11月新闻-中华人民共和国交通运输部)