秦晓谈金融监管体系改革：“凡是用公众的钱就要监管”
文章来源：南方周末     作者：    发布时间：2016-07-17 16:36    点击量：761    大 中 小

　　资料图：秦晓(东方IC/图)

　　7月14日上午，香港金融发展局(FSDC)委员、清华大学和香港中文大学兼职教授秦晓在深圳创新发展研究院智库报告厅发表了题为“重构金融监管体系：理念、功能和模式选择”的演讲。

　　曾任中信集团总经理、招商集团董事长及招商银行、中信银行董事长的秦晓，被主持人张思平称为“既懂企业微观运作，又懂宏观经济，既了解中国的经济也了解全球的经济”的复合型企业家和经济学家。他在演讲中分析了中国原有金融监管体系的不足，并提出了新型监管体系应遵循的理念原则及具体的金融监管改革政策建议。

　　现行金融监管体系：一行三会+机构导向+分业管理

　　秦晓在演讲中提出金融监管体系存在的理由：一是金融机构涉及吸收公众资本，“凡是用公众的钱就要监管”;二是金融体系运作过程中存在系统性风险，金融监管的功能就是“防范系统性风险”。

　　在这一金融监管体系功能分析的前提下，秦晓以一系列的“关键词”展开了他对金融监管改革的思考与建议：在2008年次贷危机引发的国际金融风暴之后，全球多个国家对传统的金融监管理念进行了反思，并围绕着诸如“宏观审慎”这样的新监管理念展开了一系列监管体系改革与调整。

　　在这一国际金融体系变革的背景下，中国的金融监管体系改革既面临着全球性的监管理念更新与调整，也有着本国国情下所面临的特殊问题与挑战。他同时指出，在此前制订的《十三五规划纲要》中，对未来的改革方向与目标做出了“非常到位的描述”，那就是加强“宏观审慎管理”，建立“功能监管”与“行为监管”并重的新型监管体系。

　　在回顾当前金融监管体系的建立过程时，秦晓指出，这一自改革开放以来逐步形成，并在亚洲金融风暴以后形成政策体系框架的金融监管体系，在过去多年发展中，对维护金融秩序稳定、促进金融监管专业化做出了积极贡献，并培养了一大批专业性金融监管人才。

　　但随着利率市场化等一系列金融市场基础制度改革的推进，近两年来金融行业已经形成了某种业态的混合经营——如金融控股集团和大资管市场的出现，虽然还不能叫全面的混业经营，但实质上的跨行业“混合经营”模式已经出现。

　　在这一市场发展趋势下，前期以机构监管为导向，“一行三会”管理架构下的分业监管模式，面临着诸多新的挑战，难以防范跨行业“交叉感染”式的系统性金融风险，不利于维护金融稳定——而这本是金融监管机构的初衷与目标。

　　秦晓将新型“混合经营”业态下，“一行三会”等监管机构所面临的挑战归纳为五条：一是监管竞争;二是信息分割;三是协调困难;四是监管空白;五是监管套利，并分别结合实际案例分析了相应“监管困境”的表现及原因。

　　在监管竞争方面，秦晓强调中国监管机构同时具有市场监管和行业主管的双重功能，使得监管机构有动力把所监管的行业“搞大搞强”，与防范风险的监管职能形成“目标冲突”。他在债券市场为例，指出财政部、证监会、银行间市场交易商协会和发改委分别审批政府债、公司债、金融债及票据以及企业债，最终形成四家主管部门“竞相降低发债门槛”，导致债券发行量从去年6月开始飙升的现象，加大了金融市场的信用风险。

　　在监管协调方面，他以兼具保险、银行和投资(非银行金融)业务的平安集团为例，指出对类似的“金控集团”需要保监会、证监会和银监会等多个部门协调监管，协调难度较大;而在信息分割和监管套利方面，秦晓以去年股灾的“硬着陆”和基金子公司的“套利”式资产规模与数量剧增为例，指出监管部门在信息不完备和监管标准不统一的情况下，无法有效履行其监管职责。

　　在监管空白方面，秦晓除了指出当前包括互联网金融、P2P在内的大量金融创新业务存在“监管空白”与“监管套利”并存的现象外，更强调指出体量庞大的影子银行体系所面临的“监管空白”，不但掩盖了整个银行体系不良率的真实情况，而且“可能误导我们对金融体系系统性风险的研判”。

　　未来金融监管理念：宏观审慎+功能监管+行为监管

　　在分析了现存金融监管体系所面对的诸多困境与挑战后，秦晓以全球发达经济体的监管改革为例，指出未来的全球金融监管改革的两个主导方向：一是强化“宏观审慎监管”;二是倡导“功能监管”和“行为监管”。

　　他从经济学原理的角度，解释了传统的“微观审慎监管”理念来自于对金融机构“独立性”的假设——按照这一假设，某家金融机构的倒闭破产不会影响市场中其他金融机构的健康运行，因此也不至于引发系统性风险。

　　但秦晓以次贷危机中雷曼倒闭所引发的金融市场连锁反应为例，指出传统金融理论中认为单一金融机构只要资本充足率足够，就不致于受到其他金融机构倒闭影响的“独立性假设”是不成立的，而建立在这一假设基础上的“微观审慎监管”在很大程度上忽略了金融行业的“行为和资产价格相关性”，从而导致了全球性金融危机的爆发。

　　在这一反思的基础上，秦晓指出，宏观审慎监管的引入，是针对现代金融体系中，金融系统内部、金融系统和实体经济经济之间的联系越来越紧密，国际资本流动越来越频繁的现实，“超越了微观审慎所隐含的独立性假设”。

　　也正因为如此，宏观审慎监管相对于微观审慎监管而言并非“替代关系”，而是一种“独立互补”的全新监管维度。

　　与这一防范系统性风险的新“监管维度”相类似，“功能监管”则是针对混业经营形态下，机构经营形态的“混业化”而推出的监管“功能升级”：针对具体经营业务而非金融机构本身进行监管。

　　如果说“宏观审慎监管”和“功能监管”主要体现了金融监管体系顺应市场发展以“防范金融风险”这一监管目标的话;那么“行为监管”则体现了监管体系的另一关键功能：投资(消费)者权益保护。

　　在其后的问答环节中，秦晓阐述了他对金融监管与金融创新两者关系的理解，在他看来，作为政府和监管部门，首先需要管理和防范的是金融市场系统性风险，而对于金融创新的判断与理解更多的应该更多的交给市场来决定。

　　而在金融创新过程中可能出现的对投资(消费)者权益的侵害，他认为应该由独立的行为监管机构来进行执法监管，体现出“防范系统性风险”和“消费者权益保护”不同的监管理念与监管维度。

　　与此同时，秦晓提出中国作为一个发展型经济体，必然会经历一个放松管制和金融自由化的过程，但在这一过程中同时也要注意“过度自由化”的问题：由于监管不配套或理论认识上的误区所带来的过度自由化，是上一轮亚洲金融风暴爆发的重要原因之一。

　　秦晓认为在这一轮金融监管体系改革中，中国面临着双重问题：一方面是要放松利率、汇率等各种管制，持续推进金融自由化;另一方面也要审慎深入地防止过度自由化带来的金融市场风险放大效应。

　　在分析梳理了英、美、澳大利亚等国的金融监管改革模式，以及中国当下可能的金融监管架构选项后，秦晓以十三五规划中的金融监管“关键词”——宏观审慎、功能监管、行为监管——为导向，提出了未来金融监管改革的政策建议。

　　在排除了“单一超级央行”和现行“金融协调委员会+一行三会”两种模式后，秦晓及其研究团队推荐的改革方案是参考英国模式的“央行+行为监管局”或澳洲模式的“一行双峰”式监管架构。

　　对此，秦晓解释这两种模式“在理论上比较完善”，既符合宏观审慎的原则，又强化了综合监管和功能监管，同时实现了行为监管与审慎监管的适度分离，较好地解决了监管竞争和监管套利的问题，并降低了监管协调成本。

　　对于当下的中国金融市场环境而言，秦晓不主张单独分离出“系统性重要银行”形成分别监管的形态，认为在中国的特定环境下，应该考虑“将金融机构和业务统一在央行这个综合监管机构之内”，因此他认为“央行+行为管理局”的英国模式是更佳选择。

　　同时他也坦承这一“理想目标”不太可能一步到位，需要小心权衡改革的成本与收益。从中国现有分业监管的实际出发，他对于监管改革的路径提出了“分步走”的建议：先将系统重要性金融机构监管职能移交央行，形成以“一行两会”或金融协调委员会模式下的“过渡模式”以完善宏观审慎监管框架;在完善宏观审慎管理的基础上，逐步实现功能监管并强化行为监管，最终形成“央行+行为管理局”的新型监管架构。