加强乡镇人大规范化建设的思考
文章来源：求是网    作者：梅守福     发布时间：2016-04-06 21:34    点击量：800    大 中 小

　　“乡镇人大是最基层的基础，基础不牢，就会地动山摇。”湖南省东安县人大常委会负责同志的感触，一语道破了乡镇人大工作的极端重要性。乡镇人民代表大会是人民代表大会制度的重要组成部分，在我国五级人大中，乡镇人大是我国最基层的地方国家权力机关，是基层民主法制建设的前沿阵地，也是我国根本政治制度的基础环节。探讨乡镇人大工作存在的困境，研究切实可行的对策，对于坚持人民代表大会制度，发展基层民主政治建设，保障农村广大人民群众当家作主的政治权利的实现，具有十分重要的意义。

　　一、乡镇人大工作面临的问题

　　1、法律地位软化。现行地方组织法对闭会期间如何落实人代会决议决定、代表建议意见督办和财政预决算调整审查等事项的运行操作，都没有具体地规定，导致乡镇人大在闭会期间长期处于“休眠”状态。由于乡镇人大主席团在闭会期间不是法定的常设机构，这在一定程度上影响了人大工作的开展。乡镇人大权力机关的位置、工作重要性往往只体现在法律认知上，现实中其地位被软化，工作被边缘化。一些乡镇主要领导对乡镇人大工作心存不屑，对乡镇人大工作的性质、地位和作用缺乏正确认识，对新形势下人大工作所面临的新情况、新问题研究不够，对人大监督和民主政治心存抵触。不少地方由乡镇党委书记兼任人大主席，他们的主要精力放在经济建设和党建工作方面，人大工作成了“搭头”，人大主席也是“徒有虚名”;乡镇工作重实绩，看效果。专职人大副主席大都分管党委政府的中心工作，承担了招商引资、综治维稳、计划生育、分片包村等具体工作，因为目标任务考核，导致专职副主席把时间和精力用在党政工作上，导致“专职不专”，不同程度上存在着“种了别人的地，荒了自己的田”的现象。

　　2、决策权力虚化。地方组织法赋予了乡镇人大13项权力，简单地说就是重大事项决定权、监督权、选举权。但实际上，除了联系代表等一些常规性的工作外，乡镇人大很难组织行使其他权力。重大事项决定权是法律赋予乡镇人大的一项重要职权，但是在权力运行中，人大很难发挥作为权力机关的作用。乡镇的重大决策从法律角度讲应提请人代会讨论，做出决议决定后组织实施，把党的意志转化为国家意志和人民的意志。在实际工作中，往往是“实权”大于“法权”。现行体制下，普遍存在权力机关在党内决策层的实际地位低于行政机关的现实状况。乡镇的重大工作一般由党委会或党政联席会议作出决策，偶尔经过人大，也只是照本宣科走过场，人大讨论决定重大事项职权的基本上无法履行。乡镇人大行使职权所需的人财物来源于党委政府，党委政府不点头，人大监督就无法开展，行使监督权被搁置、被制约的现实普遍存在。

　　3、代表素质弱化。乡镇人大代表普遍文化水平低、业务素质差、法律意识弱，有的代表“本质很好”却“素质一般”，有的甚至缺乏最基本的审议、书写及口头表达能力，审议报告不置可否，表决投票随大流，所提意见、建议一般化，多反映局部小问题，忽视全局大事;有的将当选人大代表视为一种荣誉称号，缺乏履职意识，很少关注社情民情;有的代表把参加人代会和代表活动看作是“例行公事”，参会前不做任何准备，履职意识不强;有的代表平时不注意联系选民，不及时反映民意，对组织的视察、检查、调研、评议等活动被动应付，在闭会期间很少参加或不参加代表小组活动;有的代表认为决策重大事项是领导干部的事，自己“人微言轻”，或不发表意见，或人云亦云，看领导的脸色附和，会议表决环顾左右而行事，没有主见，对参政议政缺乏政治热情，缺乏责任感和使命感。

　　4、会议活动简化。对于乡镇来说，人民代表大会属于大型会议，一般乡镇有正式代表100人左右，按惯例要将七站八所的负责人和非代表的乡镇企业负责人邀请列席，差不多要超过150人，如果租用会场，安排中晚餐，会议成本较高，因此尽量将时间压缩在一天内，除去格式化法定程序的议程外，真正留给代表审议讨论的时间不多，这在一定程度上影响到会议质量的提高。据近年相关统计，在全国3万多个乡镇人大中，1年举行1次会议的占91.9%，1年举行两次及两次以上会议的约占7.2%，1年内没有举行会议的约占0.9%。在议程安排上，有的乡镇为了省时省事省钱，明显“缩水”，把党务、经济工作也一同纳入，成了“大杂烩”，而会议议程一简再简。在部分人大代表的心目中形成了“开一天会、发一次言、画一个圈、吃一餐饭”的程式化印象。

　　5、监督工作淡化。监督权是宪法和法律赋予乡镇人大的一项重要职权。由于体制机制等原因，乡镇人大监督工作存在淡化的现象。一是不便监督。不少地方乡镇党委政府合署办公，联合行文，统一行动，这导致乡镇人大监督工作难以开展，与加强党的领导原则形成冲突，造成人大对政府的监督“深不得，浅不得，重不得，轻不得”，处境十分尴尬。乡镇人大主席团成员分管党政工作现象较为普遍，乡镇人大主席、副主席一般都属于党政班子成员。致使监督者和被监督者、“裁判员”与“运动员”身份混淆，人大监督政府的行为变成了自己监督自己，最终导致监督缺乏实效。二是难以监督。目前乡镇人大专职副主席的党内职务普遍低于政府主要领导，监督工作难以开展。乡镇人大代表是乡镇人大的组织细胞，其素质偏低也直接影响乡镇人大监督工作的开展。大部分乡镇人大代表都是农民，受教育程度差异很大，对法律法规学习不足，对依法监督的业务不熟，导致既没有监督意识也缺乏监督能力。三是不会监督。目前大多数乡镇人大在监督方式上主要采用听取汇报、调研、视察、执法检查等常规方式，对于法律赋予的询问、质询、约见部门领导等行之有效的形式还没有普遍运用。

　　二、加强乡镇人大规范化建设的思考

　　乡镇是我国传统治理模式的重要层级。乡镇人大在国家政权体系中处于最基础地位，是宪法规定设立的最基层、与群众联系最直接的国家权力机关，其工作水平直接关系到人民政权的稳固和人民民主的实现。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在浙江考察时把乡镇人大的地位和作用提高到巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，提出了加强乡镇人大建设、提高乡镇人大工作水平的重要要求，为乡镇人大工作与时俱进，更好发挥作用指明了方向。解决乡镇人大软化、虚化、弱化、简化和淡化的问题，必须采取切实有效的对策和措施。具体说来，就是在“一加强”、“两明确”、“三个有”、“四监督”和“五规范五提升”上下好功夫。

　　“一加强”就是：就是要加强党委对乡镇人大工作的领导。乡镇党委要从提高党的执政能力的高度来认识人大的地位、作用，要把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，每年定期听取和研究人大工作，使乡镇人大在代表人民管理地方国家事务中做到有职、有责、有权。乡镇党委中心学习组坚持把宪法、法律和人大制度作为重要内容列入每年的学习计划，要建立健全党委领导人大工作制度，统筹安排人大工作。坚持把人大工作纳入党委工作的重要议事日程，统筹安排，坚持每年召开一次人大工作办公会议，坚持每年印发一份党委文件，对人大的工作提出具体工作任务和要求;坚持集中听取上级人大会议精神的汇报，并将人大工作与中心工作结合起来安排部署;坚持人大的重要活动集体研究，统筹安排;坚持党委的重大决策和工作部署，通报并听取代表的意见和建议;注重为人大工作创造办公环境，树立人大的地位，听从和采纳人大代表的意见及建议，充分发挥人大代表的作用。党委班子成员还要带头参加人代会和人大组织的视察、议政、述职、评议等活动，并自觉接受人大监督，以实际行动推进人大工作的顺利开展。

　　“两明确”就是：一是明确乡镇人大工作职责：在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;领导或主持本级人民代表大会代表的选举;召集本级人民代表大会会议;讨论、决定本行政区域内的政治、经济、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族、民政等工作的重大事项;根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;监督本级人民政府工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;根据上级的提名，决定本级人民政府镇长、副镇长的任免，报上一级人民政府备案;在本级人民代表大会闭会期间，补选人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。二是明确乡镇人大主席团工作职责：人代会期间，镇人大主席团要按照法律规定履行职权，做好人代会的各项工作。闭会期间，主席团要根据工作需要，重点做好以下工作：制定工作计划。工作计划由主席团制定，经乡镇党委同意后报上级人大，下发至各代表小组和相关部门。开好主席团会议。主席团会议每季度举行一次，由乡镇人大主席主持，代表小组组长列席会议;如遇特殊情况，经主席团成员3人提议，经镇人大主席同意后，可临时举行。组织代表听取审议政府专项工作报告。对政府专项工作提出建议意见，转交有关部门办理，并跟踪督办到位。推进预决算审查监督。受乡镇人代会委托，强化对预算编制、执行、调整、决算和绩效管理的全过程监督。组织视察调研。结合党委工作重点、政府工作难点和群众反映的热点问题，每年选择3至4个有代表性的事项，组织代表开展视察、调研，提出高质量的建议、意见。开展执法检查。对法律法规以及上级人大及常委会决议、决定的实施情况进行检查，对政府依法行政工作进行监督。组织工作评议。组织代表评议本级人民政府及有关部门和单位的工作，也可以组织本乡镇各级代表评议驻地有关直属部门的工作，一届任期内对所有部门至少评议一次。积极探索对镇人大选举干部开展述职评议，重视评议结果的运用，在一定范围内公示。加强代表议案建议办理工作。加大建议办理力度，规范建议办理流程，建立代表建议办理公示制度，不断提高办成率。

　　“三个有”就是：有人管事。乡镇人大应设有人大主席、专职副主席、人大秘书，配设专门编制、专门机构。有场所议事。按标准化要求建好“人大代表之家”，用于代表活动;设立“人大代表联络工作站”，用于接待选民。使之真正成为代表活动的场所、学习培训的园地、联系群众的桥梁、议政督政的平台。有钱办事。将乡镇人大工作经费和代表活动经费列入年度财政预算。

　　“四监督”就是：一是抓住全局性的问题搞好监督。凡涉及到乡、镇的大事，都应交乡镇人大主席团召开主席团会议进行审议。二是抓住依法治乡(镇)的重点进行监督。为发扬社会主义民主，健全社会主义法制，把各项事业纳入法制轨道，有计划、有重点地进行依法治理，推动本乡镇范围内的各项工作。三是抓住人民群众生活中的大事开展监督。要从群众反响强烈、影响大、普遍关心的民生问题和社会“热点”抓起。四是抓住代表议案、建议、批评和意见的办理，认真监督，做到件件有着落，事事有回音。

　　“五规范、五提升”就是：

　　规范主席团设置，提升组织机构。乡镇人大应作为一套班子，在机构设置和干部编制上必须健全，才能有利于开展工作。为了避免乡镇人大主席团沦为“空架子”，必须加强乡镇人大机构设置，增设人大办公室和人大干部专职编制。主席团成员一般应由党委书记、党委副书记、人大主席、副主席，共青妇等群众团体，以及有关代表小组组长组成。乡镇人大在设立主席的同时，至少设一名专职人大副主席和一名专职人大工作人员，保证每个乡镇人大至少有三名专职干部，并确保人大干部定岗、定编和定责，专心于人大工作。党委组织部门要统筹考虑人大干部的培养、使用和提拔，加大人大干部与党政部门之间的交流力度。要促进人大干部年轻化，年龄结构上形成老中青梯次。县级财政部门应该按照有关规定对乡镇人大的日常工作经费和乡镇人大代表闭会期间的活动经费纳入财政预算，专户管理，专项使用，确保乡镇人大工作的顺利开展。

　　规范会议召开，提升会议质量。在人代会会议的时间、次数、参会人员、议程等方面做到依法依规。乡镇人代会会议每年召开不少于两次，每届第一次会议不少于2天，每年例会不少于1天，有选举任务的例会不少于1天半。每届乡镇人代会原则上至少形成一件代表议案，并督促办理到位。探索询问等监督方式，提高审议质量。县市区人大常委会对乡镇人代会会议议程应作出严格要求和详细规定。

　　规范代表选举，提升代表素养。在党委领导下，充分发挥选举委员会和代表资格审查委员会的作用，把好代表政治关、素质关、结构关。代表有缺额的，乡镇人大主席团要及时组织补选。乡镇人大主席团根据代表履职实绩，提出连任代表初步建议人选，确保连任代表达到代表总数的三分之一。党政干部、企业负责人不得挤占一线工人、农民和专业技术人员的代表名额。对需人大会议选举的干部要按党组织要求，根据地方组织法做好选举工作。探索建立代表退出机制，对代表无特殊情况未经批准连续两次缺席人代会的，按照法律规定视为代表资格终止，对不能履行代表职责和影响代表声誉的劝其辞去代表职务。

　　规范代表履职，提升主体活力。建立履职公示、奖惩等相应机制，代表小组每季度至少开展1次活动，每次活动要明确主题，确保成效。在乡镇人大代表小组中开展“四个一”活动：即每年形成1篇高质量调研报告，走访1次选区，提出1条建议，组织1次代表向选民述职。一是督促代表认真履职。提高人代会和代表活动的参会率、发言率、建议率，鼓励代表提出建议、批评和意见。二是要开展代表接待选民活动。充分运用代表联络工作站、网络工作平台，开展经常性代表接待选民工作，每年组织好上级人大开展的代表大走访活动，听取群众呼声，帮助解决群众困难。三是开展代表向选民述职活动。在选区内公开代表信息，便于选民与代表联系。每位代表每届任期内要向原选区选民述职一次，做好述职测评工作，并将测评结果作为代表连任初步建议人选和评先评优的重要依据。

　　规范制度建设，提升顶层设计。制定和完善《乡镇人代会会议制度》《乡镇人大主席团工作规则》《闭会期间人大主席团例会制度》《重大事项讨论决定办法》;制定和完善《乡镇人大主席接待和处理来信来访制度》《乡镇人大主席职责》《人大主席团成员联系代表制度》《乡镇人大信息报送制度》;制定和完善《代表履职管理制度》《人大代表联系选民制度》《代表小组活动制度》。做好台账记录，建立乡镇人大工作“六簿三册”，即《会议记录簿》《代表先进事迹记录簿》《人民来信来访记录簿》《主席团收发文登记簿》《代表议案、建议、批评和意见记录簿》《代表小组活动记录簿》和《代表履职登记册》《代表花名册》《代表联系接待选民花名册》。加强对人大各项工作书面材料或电子稿、照片的整理保存，每年度归档一次，确保有据可查。

　　(作者系黄冈市人大常委会研究室主任)