深圳南山沙河街道探索“律师驻队”模式破解城管执法难题
文章来源：南方日报    作者：    发布时间：2016-11-09 10:58    点击量：718    大 中 小

　　深圳南山沙河街道实施“律师驻队”启动仪式。

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。党中央提出全面推进依法治国，深入推进依法行政，加快建设法治政府。面对城管执法“老大难”的问题，深圳市南山区沙河街道通过购买法律服务，引入律师进驻执法队，借助律师专业“外脑”，规范执法程序、强化执法监督、开展普法教育，推进案件执行，实现城管执法的“化学变化”。自2014年7月，沙河街道实施“律师驻队”城管执法模式以来，辖区执法案件数量快速提高、案件执行率大幅提升，暴力抗法事件显著下降，城中村等治理“盲区”的乱摆卖、超门店经营等现象大幅下降，辖区市容环境显著改善。

　　目前，沙河“律师驻队”模式已在深圳全市推广，其“可复制可推广”的做法，有效覆盖基层其他执法部门。由此，全国各地前来“取经”学习的单位络绎不绝，此模式也为全省乃至全国推广提供了现成经验。

　　破城管执法困境 用法治思维破解基层执法难题

　　近年来，涉及城管执法问题，媒体相继爆出各种恶性新闻，一桩桩执法的暴力冲突、一件件血淋淋的惨痛案件，把城管执法推上舆论的风口浪尖。城管执法作为城市治理的重要组成部分，执法难、执行难、暴力抗法等成为城市管理的普遍难题。如何寻求突破？处在改革最前沿的深圳市南山区沙河街道，运用法治思维，拿起法律武器，通过法治化方式探索破解方法。

　　沙河街道位于深圳市南山区华侨城片区，是城市“二元结构”突出的街区，辖区内既有高档社区、旅游景点、大型商业综合体等，又有南山最大的城中村——白石洲，城中村内集聚外来人口16万之多，其市容市貌与周边环境天壤之别。随着深圳市提出打造现代化国际化滨海中心城市，沙河街道市容环境考核压力加大，强化基层执法力度就成为必然选择，其中最大的难题就来自白石洲城中村片区。

　　以往，沙河街道执法队不断摸索尝试各种执法方式，比如劝导式、高压式、运动式、固守式等，“猫”“鼠”游戏不断上演，执法人员防不胜防，难以有效根绝。烧烤摊、超门店经营等常见问题，同样困扰着执法人员，一次次劝导、打压之后，死灰复燃，执法效果不理想。针对这一难题，沙河街道党工委书记、办事处主任陈书爱开始思考探索。他认为，城管执法的问题，本质上是个法律问题，是法律问题就要运用法治化思维、通过法治化方式解决。在先后实行“路长制”夯实城管执法人员责任、实施“诚信档案”压实清扫保洁公司职责后，他开始探索如何破解城管执法难、执行难的问题。

　　为此，他多次在党工委（扩大）会议上和班子成员交流，深入街道执法队与执法队员探讨，并把区政府法律顾问叫上，经过多次“头脑风暴”，他们一致认为执法难、执行难的问题很大原因是执法权威性不够，法律法规没有“落地”，因此必须要通过严格执法、严格执行树立法治权威，必须通过提高规范执法、文明执法提升依法行政水平，改变执法形象。在解决执法权威性不足、执法水平不高的问题上，他们想到了通过引入“第三方”专业律师服务的点子。从2014年7月开始，第一批2名专业律师进驻沙河街道执法队，“律师驻队”的城管执法模式在沙河街道试行。

　　2014年10月，党的十八届四中全会召开，提出了全面依法治国的总目标和路径，“律师驻队”做法与全面依法治国精神高度契合，更加坚定了沙河街道探索完善“律师驻队”工作模式的信心。

　　创新执法方式 提升执法效能、改善执法形象

　　“律师驻队”，就是通过购买服务的方式，与律师事务所签订协议，由律师事务所派出专业律师常驻执法队，为执法队提供包括开展普法教育、监督和规范执法、推进和落实处罚、协调部门配合等十项法律服务。

　　以往，城管执法人员开出的罚单等同于一张废纸，违法经营、占道经营、乱摆卖者不怕罚单，尤其是小摊贩有较强的流动性，其户籍居住地址不详，逃之夭夭城管执法部门无可奈何。“为什么城管执法不能像交警、劳动、卫生等部门那么权威”，在“律师驻队”推行前，陈书爱不断反思，得出的结论是：其一，当事人不配合、执法本身存在瑕疵、不规范，违法案件无人跟办；其二，政府间部门配合不够，造成罚单得不到落实，相应的执法部门的法律权威得不到认可。这也造成执法队员采取简单粗暴的方式，以现场暂扣或没收为主，城管执法部门开具的罚单越来越少，暴力执法或者暴力抗法案件也就越来越多，致使基层执法工作陷入“以暴制暴”的恶性循环中。

　　“律师驻队的核心在于，利用律师身份具有第三方的中立性、法律专业的权威性特点，规范监督执法、协助案件执行、协调部门联动。”沙河街道党工委委员、执法队大队长唐恩明介绍，驻队律师一方面通过培养执法队员法治思维、提高执法技能、加强法纪教育等，提高依法行政水平，提升执法队伍的整体素质；另一方面协助开展案卷审核、参与案审讨论、参加现场执法等，规范监督执法，树立起良好的执法形象；同时，驻队律师还通过当事人法治宣教、开展普法教育等，提高群众的守法意识。

　　王跃琼是广东国晖律师事务所的一名年轻律师，她的工作地点就在沙河街道执法队，每天和执法队员一起工作，每周一次跟随执法队员外出执法，监督指正执法人员在具体执法时要注意的行为规范。在她背后，国晖律师事务所还有16名律师团队，服务于执法队。不外出时，王跃琼的一项重要工作就是对执法案卷进行审核，对事实不清、证据不足、程序有瑕疵，甚至法律文书书写有误、取证照片角度不佳等问题，都要一一纠正，确保实体和程序合法，减少错案的发生。

　　“除了法律审查，对重要案件的处理，我们还需要提早介入，进行法律论证，并出具法律意见书，指导执法队伍依法行政，避免法律风险。”王跃琼说。

　　律师驻队改变简单粗暴的执法方式转为文明执法。对于违章者执法队员只需现场强调固定证据、就地整改，慎用暂扣、没收等强制手段。推进处罚落实的则由律师后续跟进，这就减少了现场冲突，打消执法队员不愿开单、不敢开单的顾虑。

　　协助推进案件执行 打通执法“最后一公里”瓶颈

　　在白石洲沙河街，陈某经营一家超市，其超出门线摆放蔬菜，占用公共区域面积5平方米，沙河街道执法人员对其依法进行取证调查，现场勘验，先后向陈某下发《行政告知书》《行政决定书》，15日期限届满后，执法队律师根据授权向其发出律师函，提示其履行法律义务。随后执法队向陈某下发《催告书》，催告其及时缴纳罚款，并对其加处罚款2500元。催告书期限届满后，陈某仍不执行，执法队依法向人民法院提起行政强制执行申请，由法院对陈某拒缴的行政处罚进行强制执行。经法院强制执行，陈某缴纳了行政处罚罚款2500元，加处罚款2500元，并承担案件执行费。

　　陈某在强制执行后，又出现超门店经营，沙河街道执法队继续按照相关流程执行。由于陈某对行政处罚的拒绝和漠视，最终罚款金额由共计4000元加处罚款至8000元，并承担两次执行费用。整个过程，由执法队成员与驻队律师共同配合完成，这仅是律师协助案件执行的众多案例之一。

　　沙河街道促进当事人执行与其他部门不同之处在于，对于不及时履行《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》所规定法律义务的当事人，驻队律师会送达律师函进行催告或者催缴，抓住大多数当事人“畏讼”“厌讼”心理，有效推动了案件执行。

　　“律师函要比处罚告知书管用得多。”唐恩明指出，经律师催告或者催缴之后，97%的当事人会按期履行法律义务。“发挥律师驻队的专业优势，大大提高了案件的执行效率”。不过违法当事人也有“钉子户”。对于经催告、催缴后仍拒绝履行法律义务的最后3%案件，驻队律师会代理申请人民法院强制执行，打通执法“最后一公里”的瓶颈问题。申请法院执行，是维护法治的最后权威。除了人民法院外，驻队律师，还会督促其他政府部门履责，加强执法联动。比如向市场监管部门提出停业整改意见，向派出所申请制止暴力抗法，做好“两法衔接”等工作。案件的最后执行，增强了城管执法的合力和公信力。

　　在驻队律师的指导下，沙河街道执法队还不断推进人性执法，制定当事人参加社会服务规范，对于情节轻微的初犯，以参加清扫活动、铲除小广告、辅助执法、交通劝导等社区服务的行为罚代替了财产罚，避免对立冲突，起到很好的效果。

　　模式可复制推广 全国各地来此“取经”者络绎不绝

　　“律师驻队”在城管执法过程中起到的作用是多方面的、全方位的。作为执法的规范者，让执法队员知道了应该怎么做；作为执法的监督者，让队员知道了什么不该做；作为执法的指导者，让队员依法大胆去做；作为处罚的落实者，让违章者以后不敢做；作为联动的促进者，让各部门一起来做。律师入了执法队，还成为法治的宣传者，让群众受到普法教育。

　　“现在城中村环境比以前好多了，乱摆卖、夜间烧烤档等都很少出现，超门店经营也没了，居住者也舒心了。”白石洲的市民刘先生说。“律师驻队”开展以来，白石洲等社区的市容面貌大为改观。一组数据显示，律师驻队执行两年来，共计发送《律师函》298份、《法律意见书》22份、律师答疑意见4份、向法院申请强制执行案件16宗、代理行政诉讼案件36宗、随队执法146次、对全体执法队员和协管员培训8次、接受法治教育的群众4500人次。

　　街道执法效能大为提升，律师驻队第一年，案件总量476宗，是2013年的3.4倍；第二年案件总量228宗，是2013年的1.7倍。案件执行率也大幅度提升，律师驻队第一年，案件执行率97%，比2013年提高了54%；第二年案件执行率99%，比2013年提高了56%。暴力抗法事件显著减少，律师驻队两年间，暴力抗法事件仅2宗，而2012年、2013年全年暴力抗法事件分别是52宗、38宗。

　　笔者了解，沙河街道还在安监、租赁、计生等多个涉及执法业务的科室（部门）实施“律师驻队”做法，梳理执法流程强化律师介入服务。自沙河街道推出该模式后，南山区相继在全区进行了推广，随后深圳市城管局和深圳市司法局联合下文在全市城管监察执法系统予以全面推广。而笔者采访期间，河北省沙河市城乡规划和城市管理行政执法局、安徽省宿州市城市管理局的人员正在参观交流学习。截至目前，广东、湖南、江苏、云南等省内外不少单位前来学习交流，已有多个单位借鉴实施。

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　　“律师驻队”十大创新功能

　　1.律师通过长期驻队方式全程介入执法，方便律师与执法队员的及时交流，并通过长期对办案的指导和对执法行为的规范，提高执法队员的依法行政水平。

　　2.律师跟进个案的执行，从立案、调查询问、处罚告知、处罚决定、取证、文书填写等方面进行法律审查，确保执法的整个流程不出差错、规范执法，减少错案发生。

　　3.对重要案件的处理，律师提早介入，进行法律论证，并提出具体法律意见书，指导队伍依法行政，避免法律风险。

　　4.律师的随队执法，既可以对群众现场讲法，又可以纠正执法的偏差。

　　5.在律师指导下，改简单粗暴的执法为文明执法，执法现场强调证据的固化，慎用强制手段；强调就地整改，倡导人性执法，制定《违法行为人参加社会服务规范》，减少冲突发生。

　　6.对未按期接收案件处理和未按期履行法律义务的，通过送达律师函进行提示，提高案件的执行率和行政效能。

　　7.对拒不履行法律义务的违章者，由律师代理申请法院强制执行，推进处罚的落实，维护法治权威。

　　8.违章群众在接受案件调查和接受行政处罚时，先有驻队律师进行法治教育。即缓和矛盾，解开群众不服罚的心结，又做到以理以法服人，提高群众守法意识。严格执法，违法必究是最好的普法教育。

　　9.驻队律师长期坚持的法治培训和对执法的监督，对提高执法队伍的整体素质起到很好的作用。

　　10.驻队律师的协调和介入，对督促部门履责，加强执法联动，起到很好的促进作用。（文/图 丁侃 常分田 李新磊）